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?中核集團總法律顧問 李朝暉

制度供給是指制度供給者在一定的制度環境、技術條件、利益結構、理性水平、主觀偏好等的約束下，進行正式規則創新和設立的過程。制度供給是正式規則的供給。法律制度是指運用法律規范來調整各種社會關系時所形成的各種行為規則，是一個國家或地區所有法律規范的總稱，廣義包含法律規定和政策，狹義僅指法律規定。法律制度供給則是通過制定憲法及其他法律規定等，提供基本秩序環境和制度安排。立法是實現法律制度供給的重要過程，是法律制度供給和法治化的首要環節。

法律制度帶有根本性、穩定性和長期性。為了應對社會治理日趨增加的復雜性，人類社會的治理范式經過無數實驗和探索，形成了通過立法強化治理過程以滿足社會發展的需要這樣的認知，達成需要依靠法律來治理社會的共識。在我國，法律制度集中體現為把黨中央的各項方針政策和決策部署、在實踐中成熟的經驗做法、各方形成的共識，通過法定程序凝煉為法律制度，轉化為國家意志，通過法律明確價值導向，確認治理成果，保障和擴大人民群眾的權益，在法治軌道上發展各項事業。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，做到立法主動適應改革和經濟社會發展需要，發揮立法的引領和推動作用，還要做到重大改革于法有據。這就意味著通過加強立法，強化法律制度供給，推動高質量發展。

核立法是確認和鞏固一個國家核領域科技、經濟及各項成果的基本方式，是規范和促進核事業和核產業繁榮發展的法律活動，為核強國建設構筑法治基石。

核法律制度供給已不適應新時代發展

黨中央在我國建國后不久，做出了發展核事業的重大決策。通過自主發展，中國核事業發展取得了“兩彈一艇”的輝煌。中國核工業在起步階段的歷史環境下，基本是通過紅頭文件、采用政策性規范進行管理。

改革開放后，核工業加強國際合作，技術上引進消化吸收，法律上學習參考借鑒，先是等效采用國際原子能機構的安全導則，進而逐步開展真正意義上的核領域立法。黨的十八大以來，習近平總書記多次對核工業做出明確指示批示，黨的二十大對全面建成社會主義現代化強國進行了總的戰略安排，作出的一系列重大部署，為新時代核工業發展指明方向。核工業面臨到2035年要建成核強國的目標任務。

法律是時代發展的產物，指導實踐并為實踐所檢驗。如今，中國特色社會主義法治體系已經基本建成，全面依法治國向縱深推進。在開發利用原子能的過程中，我國高度重視安全監管，先后制定頒布了放射性污染防治法、核安全法等核領域專門性法律，多部行政法規，一系列管理規章，加入了核領域多個國際公約，構建核領域法律體系，初步提供了核領域的法律制度供給。

應該看到，核領域法律供給是強核建設中的重要法律問題，是其法治化道路上的關鍵步驟。當前核領域存在法律制度供給不足、法律供給體系不完善的問題。其最核心的是缺乏核領域頂層的法律制度，即核領域基本法——原子能法。雖然核工業部在40年前即提出制定原子能法的建議，但由于種種原因，原子能法一直未能出臺。核領域產業發展的基本法律規范缺位，因而產業發展的諸多原則問題不清晰、不明確，也缺乏法律層面的確認、保護與推動。近十幾年來，我國頒布實施了一些涉及原子能領域的法律、行政法規和部門規章，對促進我國原子能事業的發展起到了重要作用，但許多立法是根據急用先立的原則就某一個方面制定的，存在法律效力層級不高、體系不完善、尚存在立法空白等問題，特別是缺乏統領原子能領域的基礎性法律，既不利于原子能事業健康可持續發展，也不利于樹立我國負責任核大國形象。

同時，在核工業將重心轉向以和平利用為主之后，改革開放早期頒布實施的部分行政法規時隔30多年仍未修改，立法相對滯后的局面尚未改變。一些重要領域的法律規范缺失，法律原則模糊，多個政府部門各管一段。為此，需要更強有力的統籌，實現新型舉國體制下的集中統一管理。加上核領域技術較為復雜，社會公眾缺乏了解，對安全的擔憂及鄰避效應等導致公眾對涉核項目廠址選擇、廢物處理處置等存有疑慮，核的公眾接受需要法律引導以及相應政策跟進，對從業人員、公眾、環境給予法律層面的進一步保護，對于責任如何承擔等缺乏或者單靠效力不強的法規予以規范需要進一步明確規定或者提升法律層級。

另外，在生態文明建設及低碳能源轉型過程中，對作為綠色清潔能源的核電的定位缺乏明確法律規定。總之，隨著核事業的發展，作為具有完整產業鏈、核電總裝機規模已躍居全球第二的核大國，核法律制度供給已經不適應核工業發展特別是進入新時代以后高質量發展的需要。

高質量核法律制度供給任務迫切

新的情境和利益訴求需要新的法律供給。強化核強國建設的法律制度供給，推進核事業昌盛和法治建設的相輔相成，成為法治中國建設的重要任務和核強國建設的必然要求。核法律制度供給不論采取何種法律形態，抑或是運用何種法律規則和政策，其目的是服務核強國建設大局，弘揚“兩彈一星”精神、傳承核工業精神，有效解決制約核事業傳承發展的短板和問題，促進核事業與生態環境平衡發展，以高科技滿足人民群眾日益增長的需求，為加強核法治建設、厚植全面依法治國、鑄就核事業新輝煌提供有力法治保障。

高質量核法律制度供給成為新時代法治建設的迫切任務。十四屆全國人大常委會立法規劃和今年全國人大立法計劃對核領域專門立法作出相關安排，明確制定原子能法、能源法等立法任務，按下核領域法治建設的快進鍵。依靠科學立法、民主立法、依法立法機制，分步驟、有層次加快完善科學完備、協同高效、反映核行業發展規律、有利于核事業發展的核法律制度，使核立法更好體現中國特色、具有中國氣派、解決中國問題，加快核領域法治建設從政策管理向依法治理的轉變，實現良法善治。

加強核領域法律制度供給

加強核領域法律制度供給應當把握的原則：

一是在立法中旗幟鮮明講政治。要堅定不移堅持黨的領導，落實憲法精神，貫徹總體國家安全觀，服務國家戰略，高度關注核事業發展的法治保障問題。習近平總書記明確指出，要完善核法律體系，加強頂層設計，確保核事業安全有序發展。這是核立法應當擔負起的歷史使命和法治責任。新征程上，要堅持把深入學習貫徹習近平法治思想作為核法律制度供給的綱和魂，以良法凝聚富國強核的共同信念，以善治引領，推動、保障核事業繁榮發展，讓核事業繁榮發展和法治進步在中國式現代化中良性互動，為增強中華民族國家安全、建設核工業強國提供堅實法治支撐。

二是加強制度供給與提高立法質量的協同，增強核立法的針對性和有效性。圍繞破解核領域治理中的突出問題，堅持立法與改革決策相統一。專門性核立法至少應包括放射性礦產資源、核材料（燃料）、核電站及其他核設施管理、放射性廢物管理等全產業鏈產業促進和輻射防護管理、核應急與事故損害賠償以及科技創新和核技術應用、運輸與貿易等法律制度，聚焦點在于如何平衡發展與安全、運用現代科技與保護生態、享受科技成果與維護公眾有關權益等核領域社會關系，搭建起適應現代化要求、符合核行業發展規律的“四梁八柱”基本準則，保障核強國戰略任務的有效實施。

三是要把以人民為中心作為重要關注點。重視公眾健康、核安全與生態環境保護，立法力求實效。扎實做好草案向社會公開征求意見工作，召開有各方專家參加的立法聽證會，進一步完善各方提出立法建議機制。扎實推進科學立法民主立法依法立法，不斷提高立法質量，優化制度供給。

核領域法律供給要符合新時代強核強國建設對法律的需求，有重點、分層次地展開。

首先，制定原子能法是核領域法律供給的重中之重。為此，需要統籌立法資源與立法需求、立法效率與立法質量，努力在優化重點法律制度供給上下更大功夫，在核心制度和關鍵條款上深研究，在立法精細化上下功夫，努力使法律規定可執行、易操作、真管用。

結合黨的十八大以來確立的核工業的發展方針、戰略規劃、行動路線，對核工業的重要指示批示，原子能法要反映行業狀況，有利于整體布局、綜合性能。針對行業反映強烈的閉式循環、核電與燃料管理、鈾資源保障、科研促進、核技術應用以及國際合作、安全保障等熱點難點問題，在立法中予以充分體現，作出科學合理的規定。反映核工業發展的規律與狀態，把保障國家安全、促進科技創新融入原子能法制定全過程各方面，推進核事業創新性發展，使核立法的價值導向更加鮮明，依法推動核領域各項活動，營造以法律方式推動產業發展的良好法治環境。

其次，全面清理并修訂舊的法律規定，對落后于實踐或不合時宜的內容予以廢除，完善相關法律法規。核立法工作涉及方方面面，不可能一部法律包打天下。為此，要注重不同層面的制度規范供給。把握上位法與下位法、法律與法規之間關系，聯通多部門立法，使核立法中各項重要制度更加協同、整體效果更加凸顯。在梳理構建核法律體系框架的同時，合理安排立法計劃，加強在重點領域制定法律，堅持“急用先行”、成熟一部推出一部。開展對核材料管制條例等的修訂工作，核電管理條例、乏燃料管理條例、核安保條例等的起草工作。與此同時，繼續開展核損害賠償法、放射性廢物管理法的研究、論證工作。要及時完善與核法律相配套的行政法規和部門規章，規范和改進核執法工作，切實把核法律制度優勢轉化為治理效能。

另外，核領域法律制度供給在立足我國核領域發展現狀的同時，要兼顧前瞻性考量及積極參與國際治理的需要。核領域法律制度同時受到目前現有法律規范、國際規則等諸多因素的制約。為此，要配合“走出去”及“一帶一路”倡議，積極參加核領域國際公約的修改制定，加強與重點國家的締約規劃，參與并引領新技術、新領域規則、標準的制定。這是中國參與全球治理的需要，是中國現代化治理能力在核領域的體現，也是中國擴大國際規則制定話語權的力證。

最終，要形成以憲法為統領，以民法典、礦產資源法、產品質量法、環境保護法等為基礎，由原子能法牽頭，核安全法、放射性廢物管理法、核損害賠償法等專門性核立法為主干，涉及放射性礦產、核材料、核設施、核運輸、后處理、貿易與進出口、核應急、核安保等橫聯多領域、縱貫多層次法律規范為支撐的核法律制度體系。由此也標志著核領域治理現代化的成熟定型。強核法治機制作為全面依法治國中重要的組成部分，也會隨著法治的夯基固本而奔涌向前。新的核法律制度供給將推動核強國建設不斷深化，通過新時代以來核立法和法律實施的過程，使得核法治建設與核事業繁榮發展相互促進、相得益彰。

來源｜《中國核工業》雜志 2024年第7期

編輯｜周   穎

審校｜連   敏