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核能作為低碳能源，在推進能源革命、實現(xiàn)碳達峰與碳中和過程中發(fā)揮著不可替代的作用。然而，民用核工業(yè)具有潛在放射性與危險性，始終面臨著發(fā)生核損害事故的潛在可能。為防患未然，使核損害事故的后續(xù)賠償問題有法可依，應(yīng)建立健全核損害責任制度，使之作為民用核工業(yè)法治保障的最后一環(huán)。然而，盡管我國已成為世界上少數(shù)擁有完備核工業(yè)體系的國家之一，但我國現(xiàn)行核損害責任制度不夠健全，這與我國民用核工業(yè)的發(fā)展規(guī)模嚴重不符。建立健全核損害責任制度應(yīng)是我國《原子能法》正式出臺并實施后的首要任務(wù)。我國應(yīng)制定單行法律規(guī)制核損害責任問題，在其中細化賠償范圍，確定責任主體與責任原則，健全（事前）財務(wù)保證機制。

一、引言

19世紀末，法國科學(xué)家貝可勒爾發(fā)現(xiàn)天然放射性，從此核科學(xué)誕生并使人們從微觀層次了解物質(zhì)結(jié)構(gòu)，并驚異地發(fā)現(xiàn)了核能的巨大潛力。人為地促使原子核內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，釋放出其中蘊含的巨大能量并加以利用，這便是核工業(yè)的開端。人類從發(fā)現(xiàn)放射性到發(fā)現(xiàn)核裂變與核聚變，因發(fā)現(xiàn)核裂變而造出原子彈，原子彈強大的破壞力使反對使用核武器的呼聲日漸高漲，隨后國際原子能機構(gòu)建立，核技術(shù)從軍用逐漸轉(zhuǎn)為民用。時至今日，人類和平利用核能已有七十多年的歷史，核能作為世界發(fā)達經(jīng)濟體最大的低碳能源，在過去半個世紀中，貢獻了一半的低碳電力，在幫助降低二氧化碳的長期排放增速中，起到了重要作用。

我國民用核工業(yè)起步于20世紀80年代。經(jīng)過多年連續(xù)不間斷地建設(shè)、運營，我國成為全球少數(shù)幾個擁有完整核工業(yè)體系的國家，且各核設(shè)施始終保持良好安全運行記錄，主要運行技術(shù)指標保持國際前列。我國核電發(fā)電量位列全球第二；在建機組裝機容量近年來一直保持全球第一。我國核電發(fā)電量持續(xù)增長，為保障電力供應(yīng)安全和推動節(jié)能減排作出了重要貢獻。實現(xiàn)“雙碳”目標離不開核能。

然而，隨著科技的進步，“不確定性”特征愈發(fā)明顯。任何能源的開發(fā)和利用都伴隨著風險，核能也不例外。核能的開發(fā)及利用伴生著核安全風險，即使在達到最高安全標準的情況下，核設(shè)施營運人盡到了合理的注意義務(wù)和管理責任，也無法完全排除發(fā)生核損害事故的可能性。核損害發(fā)生的概率極低，但一旦發(fā)生，影響范圍大、受害人數(shù)多、持續(xù)時間長，潛在危害巨大，還不具有可預(yù)見性，因此核損害與一般的侵權(quán)不同。不僅如此，相比一般侵權(quán)賠償，核損害賠償數(shù)額更高，賠償所需時間更漫長，賠償范圍也更廣。所以，國際原子能機構(gòu)明確指出：“傳統(tǒng)的刑法或民事侵權(quán)法對于處理核損害責任問題被認為并不適當。”這就需要以核損害責任制度規(guī)制事故核設(shè)施營運人、政府、受害公眾在發(fā)生核損害事故后的關(guān)系。核損害責任制度是核安全中“責任原則”的最直接體現(xiàn)，也是“安全原則”的重要補充，其與核安全管理中的其他環(huán)節(jié)相配合，共同構(gòu)成了一個涵蓋事前、事中、事后的全過程核安全管理，筑牢核安全的最后一道防線。為此，“國家建立核損害責任制度”被寫入2024年發(fā)布的我國《原子能法（草案）》之中。

二、我國現(xiàn)行核損害責任制度及其存在的問題

（一）我國核損害責任制度現(xiàn)狀

1986年，國務(wù)院以《國務(wù)院關(guān)于處理第三方核責任問題的批復(fù)》（國函〔1986〕44號文）的形式初步確立了我國核損害責任制度。2007年，為了解決我國引進國外核電技術(shù)合作談判中核損害責任問題的需要，國務(wù)院對國家原子能機構(gòu)下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償問題的批復(fù)》（國函〔2007〕64號文）。除此之外，包括《民法典》《核安全法》《放射性污染防治法》在內(nèi)的法律也對核損害責任問題進行了規(guī)定：

第一，我國核損害的責任范圍：因核事故造成他人人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境損害。因此承擔賠償責任的先決條件是有核事故發(fā)生，因核事故的發(fā)生造成了損害。這里將“環(huán)境損害”直接列入我國核損害賠償?shù)姆秶鷥?nèi)，體現(xiàn)了我國對生態(tài)環(huán)境的保障與修復(fù)的重視。

第二，核損害責任人是且僅是：核設(shè)施營運人。依此，核設(shè)施營運人以外的其他單位和個人不對遭受核損害的人承擔核損害責任。這有利于明確責任邊界，從而避免了互相推諉的現(xiàn)象。

第三，核損害責任人的免責事由：一方面，能夠證明損害是因戰(zhàn)爭、武裝沖突、暴亂等情形造成的；另一方面，對于受害人故意造成的，可對該受害人免責。這里之所以規(guī)定免責事由，是因為核設(shè)施營運人承擔的是嚴格責任，即除了免責事由以外，因核事故引發(fā)的核損害都由事故核設(shè)施營運人承擔賠償責任，無論其是否有過錯。

第四，核損害責任人履行賠償責任后的追償權(quán)：核設(shè)施營運人與為其提供設(shè)備、工程以及服務(wù)等的單位有約定的，在承擔賠償責任后，可以按照約定追償。

第五，核損害責任人的事前財務(wù)保證義務(wù)：核設(shè)施營運人應(yīng)當通過投保責任保險、參加互助機制等方式，作出適當?shù)呢攧?wù)保證安排。在核電站運行之前或者乏燃料貯存、運輸、后處理之前，營運者必須購買足以履行其責任限額的保險。核電廠購買的核責任險主要保障被保險人（核電廠）對廠區(qū)外第三者造成的人身傷害、財產(chǎn)損失以及對周圍環(huán)境損壞的賠償責任；運輸核責任險則為核材料及受放射性沾污后的機器設(shè)備運輸過程提供保險保障。國函〔2007〕64號文確認了核設(shè)施營運人購買責任保險的強制規(guī)定，要求在建的核設(shè)施營運人必須在營運前購買足以履行其責任限額的保險。

第六，一旦核損害事故發(fā)生，求償主體是：受到核損害的公民、法人和其他組織。據(jù)此關(guān)于求償主體的規(guī)定，如果求償主體與責任主體無法就賠償方式或賠償數(shù)額達成合意，要提交訴訟解決，應(yīng)由求償主體，也就是受害人針對賠償糾紛向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。由于核損害事故會引起環(huán)境污染，一旦發(fā)生，可能破壞周圍環(huán)境與生態(tài)，因此盡管求償主體是受到核損害的公民、法人和其他組織，但依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記并專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的機關(guān)和組織以及人民檢察院也可能成為核損害事故相關(guān)糾紛的原告，只是此“核損害事故相關(guān)糾紛”應(yīng)該不是賠償糾紛。

第七，發(fā)生在我國的跨境核損害的處理：對核事故造成的跨越中華人民共和國邊境的核事故損害，依照中華人民共和國與相關(guān)國家簽訂的條約或者協(xié)定辦理，沒有簽訂條約或者協(xié)定的，按照對等原則處理。

第八，核損害責任人的賠償限額：高度危險責任，法律規(guī)定賠償限額的，依照其規(guī)定，但是行為人有故意或者重大過失的除外。核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣；其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣。

第九，國家補充賠償限額：核事故損害的應(yīng)賠總額超過規(guī)定的最高賠償額的，國家提供最高限額為8億元人民幣的財政補償。對非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國家增加財政補償金額的由國務(wù)院評估后決定。

（二）我國現(xiàn)行核損害責任制度存在的問題

1.國函法律位階過低

盡管我國《民法典》《核安全法》《放射性污染防治法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律都對核損害責任問題進行了規(guī)制，但上述法律的有關(guān)條款都是非常簡單且原則性的規(guī)定，基本上不具有可操作性。在當今的制度背景下，我國“國家核損害責任制度”只能是兩部“國函”。根據(jù)1997年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于執(zhí)行國辦發(fā)〔1993〕55號和國函〔1996〕69號文件有關(guān)問題的復(fù)函》，“經(jīng)國務(wù)院批準發(fā)布的有關(guān)‘通知’與‘批復(fù)’，具有行政法規(guī)效力，可以作為行政機關(guān)實施行政處罰的依據(jù)”。我國現(xiàn)代行政法學(xué)的開拓者羅豪才先生認為，此類國務(wù)院文件的法律位階低于行政法規(guī)，但因為是國務(wù)院制定的，要高于部委規(guī)章與地方規(guī)章。因此，“國函”作為國務(wù)院文件（批復(fù)），是具有一定法律效力的，但其法律效力較低。

國函〔1986〕44號文與國函〔2007〕64號文并不具備協(xié)調(diào)行政、民事、訴訟等多方面法律關(guān)系的基礎(chǔ)，也不具備調(diào)整核損害賠償責任中政府、公眾、營運單位三者權(quán)利、義務(wù)、責任關(guān)系的能力。因此，以如此法律位階的國函〔1986〕44號文與國函〔2007〕64號文規(guī)制我國核損害責任問題，存在諸多的不協(xié)調(diào)和不適應(yīng)，也不是民用核電大國的慣常做法。可以說，國函〔2007〕64號文的法律位階過低，與核損害問題的重大性、全局性很不相稱。

2.現(xiàn)行制度過于抽象

首先，我國現(xiàn)行核損害責任制度皆為原則性規(guī)定。以《核安全法》第11條與國函〔2007〕64號文為例，兩者都沒有規(guī)定核事故造成損害后，受害人應(yīng)該向誰求償、如何求償、求償數(shù)額如何計算。可見，我國以《核安全法》為統(tǒng)領(lǐng)，以國函〔2007〕64號文為主導(dǎo)的核損害責任制度偏重于責任劃分并提供有限的賠償金支持，但核損害責任制度更重要的是能夠在事故發(fā)生后針對損害責任進行一個全面的安排。這種僅表述核損害制度的重要原則，缺乏賠償方式的闡述，會凸顯對于核損害賠償責任的劃分、保障核設(shè)施營運人的權(quán)益的關(guān)注，而忽略受害人獲得賠償權(quán)利的平衡，因此難以體現(xiàn)我國核損害責任制度應(yīng)有的精神，容易引起歧義和反向解讀。

其次，依據(jù)有關(guān)管轄權(quán)的規(guī)定，國函〔1986〕44號文“七”規(guī)定，“由于在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)生核事故造成核損害而引起的有關(guān)第三方核責任的一切訴訟，都必須遵照中華人民共和國法律規(guī)定，提請對該核事故發(fā)生地有管轄權(quán)的人民法院受理”。如此原則性規(guī)定，根本無法確定核事故發(fā)生地的哪個人民法院有管轄權(quán)。不過，按照我國《民事訴訟法》第19條，“在本轄區(qū)有重大影響的案件”應(yīng)由中級人民法院進行初審管轄。按此理解，在我國境內(nèi)一旦發(fā)生核損害事故，當?shù)氐闹屑壢嗣穹ㄔ簯?yīng)該受理所有相關(guān)案件。但這只是依據(jù)法條的推測，具體哪個法院對此具有管轄權(quán)，前述制度并未明確規(guī)定。就算是依據(jù)推測的當?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ阂婪▽Υ祟惏讣惺构茌牂?quán)，一旦事故發(fā)生，案件激增，必將給法院造成嚴重訴累，導(dǎo)致案件積壓，訴訟拖延。那么，是否有前置程序調(diào)解糾紛，從而提高核損害賠償效率呢？現(xiàn)行制度并未明確。

3.現(xiàn)行核損害責任制度內(nèi)容存在空白

一旦事故發(fā)生，核損害事故的受害人應(yīng)該如何證明、向誰證明自己所遭受的損失，此類人員傷亡、財產(chǎn)損失以及環(huán)境損害如何折合與計算等問題，我國現(xiàn)行核損害責任制度都尚未進行規(guī)定。國家補充賠償?shù)倪\用情形與范圍等，我國現(xiàn)行制度也尚不能給出明確答案。又如盡管規(guī)定了“核設(shè)施營運人應(yīng)當通過投保責任保險、參加互助機制等方式，作出適當?shù)呢攧?wù)保證安排”，但實際上我國僅有核責任保險，現(xiàn)有制度也僅涉及了核責任保險的有關(guān)內(nèi)容，而關(guān)于譬如“參加互助機制”等其他方式，既是立法空白，其實也是實踐空白。

4.我國核設(shè)施營運人事前財務(wù)保證機制單一

直至今日我國尚未建立核責任險以外的核損害事前財務(wù)保證機制，當然也并沒有任何制度對互保機制等進行規(guī)制。因此，我國核損害責任事前財務(wù)保證機制過于單一，這其實并不利于分散實際存在的風險與經(jīng)濟壓力。《核安全法》第90條與國函〔2007〕64號文都是比較抽象地規(guī)定了核設(shè)施營運人的財務(wù)保證義務(wù)，至于如何具體實施，除了實踐中的購買商業(yè)責任保險以外，是否之后還要建立其他財務(wù)保證措施，上述制度均未提及。

5.核損害責任限額偏低

設(shè)定核損害責任限額是對核設(shè)施營運人所承擔的嚴格責任和唯一責任的補充，其主要目的在于保護營運人不因事故發(fā)生而要承擔過于龐大的賠償責任而破產(chǎn)。以國函〔2007〕64號文為依據(jù)，我國核設(shè)施營運人對一次核事故所造成的核損害的最高賠償額為3億元人民幣，一般情況下，國家可以提供的最高補充賠償限額為8億元人民幣。也就是說，當下在我國，一旦發(fā)生核事故，對于一般的、并非非常的一次核事故，最高賠償額度僅為11億元人民幣。

國函〔2007〕64號文設(shè)定的核損害賠償責任限額偏低，與2007年我國當時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)，但在經(jīng)歷了十幾年的發(fā)展后的現(xiàn)在，在沒有進行進一步調(diào)整的情況下，總共11億元人民幣的賠償限額，與其他國家相比，我國幾乎成了現(xiàn)在全世界中核損害責任限額最低的國家。還有一個問題是：對于一般的核事故，國家提供的最高限額為8億元人民幣，而核設(shè)施營運人的最高賠償額才是3億元人民幣，這里忽視了事故核設(shè)施營運人應(yīng)承擔的首要責任和唯一責任。這樣的責任限額、制度安排與我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平，與我國核電大國的形象，與核電企業(yè)應(yīng)該承擔的社會責任以及國際趨勢都很不相符。

縱觀世界其他國家，前十年來，一些國家逐步提高其核設(shè)施營運人的責任限額，譬如2015年加拿大的《新能源與安保法案》將核設(shè)施營運人的民事核責任賠償上限由7500萬美元提高到10億美元。由國際原子能機構(gòu)制定，于2015年通過的《核損害補充賠償公約》附件要求公約成員國核電站每起事故最低責任限額為10億特別提款權(quán)；非核電站設(shè)施為3億特別提款權(quán)。因此，連同國家補充賠償在內(nèi)，我國核電站事故最高賠償數(shù)額僅相當于《核損害補充賠償公約》附件要求的核電站事故最低責任限額10億特別提款權(quán)的2.6%;非電站核設(shè)施事故的最高賠償數(shù)額相當于該公約附件所定最低限額3億特別提款權(quán)的7%。

三、我國未來核損害責任制度的模式選擇

（一）以單行立法規(guī)制核損害責任問題

由于我國2021年起正式實施的《民法典》在第七編“侵權(quán)責任”編中的第八章“高度危險責任”第1237條對核損害責任問題的責任主體以及免責事由進行了原則性的規(guī)定，因此，有學(xué)者指出可以在《民法典》該條基礎(chǔ)上進行擴展或者在制定《民法典》實施細則時對該條進行細化，用以作為我國的核損害責任制度。然而，核損害不具有可預(yù)見性，難以避免；其損害范圍更大，受害人數(shù)更多，損害持續(xù)時間更久，潛在危害巨大，因此核損害不同于一般侵權(quán)；同時，核損害賠償數(shù)額更高，賠償所需時間也更漫長，賠償范圍更廣，所以核損害賠償也不同于一般侵權(quán)賠償；再者，鑒于所遵循的歸責原則不同，責任主體不同，救濟的側(cè)重點也不同，核損害賠償制度不同于一般侵權(quán)賠償制度。所以，將核損害責任問題放入主要用以規(guī)制一般侵權(quán)問題的《民法典》“侵權(quán)責任”編的實施細則或解釋之中，以一條原則性制度擴展出一系列不同于一般侵權(quán)，具有顯著特殊性的核損害責任制度，顯然不合適。

也有學(xué)者建議在《原子能法》中進行具體規(guī)定，譬如在《原子能法》設(shè)立單獨章節(jié)。這是因為《原子能法》將是我國法律位階最高的核法律，而且2007年國務(wù)院對國家原子能機構(gòu)下發(fā)的國函〔2007〕64號文曾明確提出，“在起草《中華人民共和國原子能法（草案）》時，對上述各項內(nèi)容以及訴訟時效、法院管轄等應(yīng)當做出明確規(guī)定”。不僅如此，世界上許多國家都在《原子能法》中具體規(guī)定了核損害責任的問題，例如俄羅斯的《原子能聯(lián)邦法》、德國的《原子能法》、波蘭的《原子能法》、立陶宛的《核能法》等。然而，但是2024年《原子能法（草案）》內(nèi)容均為原則性規(guī)定，并沒有針對核損害責任問題進行具體的規(guī)定，僅在第49條規(guī)定：“國家建立核損害責任制度，按照法律和國家有關(guān)規(guī)定處理核事故造成的損害。”因此，按照草案的立法模式，《原子能法》應(yīng)該沒有可用的篇幅以規(guī)制核損害責任問題。而且，若將核損害責任相關(guān)制度納入《原子能法》之中，不僅會影響《原子能法》的內(nèi)容體系，更會影響我國未來核損害責任制度的整體構(gòu)架。

其實，大多數(shù)民用核工業(yè)大國都制定專門的核損害責任制度，例如日本的《原子能損害賠償法》、韓國的《核損害賠償法》、印度的《核損害民事責任法》等。不僅如此，在《核安全法》的立法期間，全國人大常委會于2016年11月14日發(fā)布了《關(guān)于〈中華人民共和國核安全法（草案）〉的說明》，其中明確指出，“關(guān)于核損害賠償問題，應(yīng)當制定專門的核損害賠償法規(guī)予以規(guī)范”。全國人大常委會作為我國的立法機關(guān)所作的說明以及《核安全法》第90條的規(guī)定實際上都表達了應(yīng)將核損害責任進行專門立法，把更多的內(nèi)容留待未來制定核損害責任法時予以系統(tǒng)明確的意愿。因此，遵循立法機關(guān)的指引，與其在將要出臺的《原子能法》中規(guī)定核損害責任相關(guān)問題，不如制定有關(guān)核損害責任的單行立法，這更符合當今的立法趨勢，也體現(xiàn)了核損害責任制度對國計民生、社會穩(wěn)定的重要意義，較之占用未來《原子能法》的篇幅也更為現(xiàn)實可行。

（二）制定核損害責任法律

一旦事故發(fā)生，就要對受害人進行賠償，盡可能補救核損害所產(chǎn)生的惡性后果。能否在核事故發(fā)生后的第一時間，對受害人進行有效的核損害應(yīng)急援助并在后續(xù)提供及時、高效、公平的核損害賠償支持，是對國家和政府公信力與執(zhí)政理念的重大考驗。大量受害居民的賠償問題如果無法得到公平、妥善的解決，極有可能演變成社會的不穩(wěn)定因素，影響社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展。因此，在事故發(fā)生前便建立核損害責任制度十分重要，這不僅是維護公民合法權(quán)益的切實需要，更是保障民用核工業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展的基石。

我國單行核損害責任制度應(yīng)作為法律由全國人大及其常委會制定并實施，還是由國務(wù)院在現(xiàn)有國函（批復(fù)）的基礎(chǔ)上制定行政法規(guī)更為妥當呢？制定法律更能與核損害責任的重要性相匹配。這是因為，根據(jù)我國現(xiàn)行《立法法》第72條，鑒于我國《民法典》《核安全法》《放射性污染防治法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律都對核損害責任問題進行了原則性規(guī)定，就說明核損害責任的原則性問題已經(jīng)符合了“制定法律的條件成熟”，是適合并已經(jīng)寫入了法律之中的，而非行政法規(guī)之中。不僅如此，依據(jù)《立法法》第72條，按照我國行政法規(guī)的立法模式，一般都要在行政法規(guī)的第1條“立法目的與宗旨”中寫明“為執(zhí)行××法律的規(guī)定制定該行政法規(guī)”，然而，我國核法律領(lǐng)域現(xiàn)行制度中，并沒有法律能夠作為核損害責任行政法規(guī)的上位法。加之核損害、核損害賠償、核損害責任制度的特殊性，《民法典》《產(chǎn)品質(zhì)量法》也無法作為其上位法。同時，核損害責任問題涉及受害人（人民）的權(quán)利保障、賠償糾紛的解決（訴訟）等問題，根據(jù)《立法法》第11條，應(yīng)制定法律。

（三）確定核損害責任法的基本框架

依據(jù)國際原子能機構(gòu)為更好地實施與解釋《核法律手冊》，于2010年發(fā)布的《核法律手冊——實施立法》的建議，各國核損害責任制度應(yīng)按順序規(guī)定如下內(nèi)容：（1）在一些特定概念基礎(chǔ)上確定責任范圍，這些概念包括：“核設(shè)施（核裝置）”“核事件（故）”與“核損害”；（2）對核設(shè)施的營運人實行嚴格（無過失）責任；（3）營運人唯一責任（所謂對一個人，即營運人的法律責任追究，排除其他人）；（4）僅在某些詳盡列舉的情況（例如核事件直接歸因于戰(zhàn)爭有關(guān)事件、受損害者本人所致?lián)p害的重大過失或故意的行為等）下，才免除營運人責任；（5）限制最大責任數(shù)額；（6）營運人為履行責任的強制性財政保證義務(wù)；（7）責任的時限；（8）無歧視和平等地對待受害人；（9）單一主管法庭的專屬管轄權(quán)；（10）外國法院相關(guān)判決的承認與執(zhí)行。學(xué)習(xí)國外相關(guān)立法經(jīng)驗，日本的《原子能損害賠償法》以及印度的《核損害民事責任法》都包含總則、責任認定、具體實施機構(gòu)、具體賠償實施、法律責任等部分。

四、我國未來核損害責任制度的具體內(nèi)容

（一）立法目的與宗旨

一部法律的目的與宗旨是其立法根基與基本理念的外在表現(xiàn)，因此其制度內(nèi)容、解釋、實施以及以后的發(fā)展都必須與其立法目的與宗旨相一致。依據(jù)我國立法的習(xí)慣，一般法律的第一條均為該法的立法目的與宗旨。我國未來核損害責任法也可以將其立法目的與宗旨作為其首要條文加以明確。該立法目的要以保障公眾權(quán)益、維護社會穩(wěn)定為出發(fā)點，將進一步推進我國民用核工業(yè)發(fā)展為目標，同時，要推動我國核工業(yè)發(fā)展的國際化，即注重與國際制度接軌。最終，法律是要為社會發(fā)展提供保障的，所以，建議我國未來核損害責任法將其立法目的與宗旨作為該法的第1條設(shè)計如下：

“為規(guī)范核事故損害賠償問題，保護公眾生命、財產(chǎn)安全與環(huán)境安全，穩(wěn)定國家、公共、環(huán)境和社會秩序，控制、減輕和消除核損害事故引起的社會危害，促進核能的開發(fā)與利用、核工業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展，制定本法。”

（二）核損害的責任范圍

很少有國家在其核損害責任立法中專門界定“核損害”的定義，大多數(shù)國家和國際條約只列舉了核損害的責任范圍。然而，更為具體和詳細的規(guī)定核損害的賠償范圍有助于確定一旦發(fā)生核損害事故的責任范圍，也便于受害人了解自己可以主張的賠償與進行索賠，也有利于損害賠償糾紛的盡快解決。因此，在進行我國未來核損害賠償法的立法工作時，應(yīng)該首先明確規(guī)定核損害具體責任范圍的重要性，以此規(guī)定盡量維護受害人權(quán)益，關(guān)注環(huán)境保護問題，并關(guān)注核損害國際法律機制的發(fā)展趨勢。

針對我國未來核損害責任法的設(shè)計與展望，結(jié)合之前《核安全法》與《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》以及國函〔2007〕64號文對“核事故”“核損害的責任范圍”的界定，沿用上述已有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，將“核損害”定義為：“核設(shè)施內(nèi)核燃料、放射性產(chǎn)物、放射性廢物或者運入運出核設(shè)施的核材料所發(fā)生的放射性、毒害性、爆炸性或者其他危害性事故，或者一系列事故所造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境損害”也未嘗不可。在我國未來《核損害責任法》作如此規(guī)定，一方面保持了新法與舊法的一致性，另一方面與我國大力發(fā)展民用核工業(yè)的鄰國——日本相關(guān)立法中對“核損害”的界定也比較相似。

為了使界定更為明確，建議我國未來《核損害責任法》在界定核損害的責任范圍時可以將給“核損害”下定義與列舉其責任范圍相結(jié)合，參照國際原子能機構(gòu)在2010年發(fā)布的《核法律手冊——實施立法》以及2018年版《國際原子能機構(gòu)安全術(shù)語——核安全和輻射防護系列》，借鑒《核損害補充賠償公約》中的相關(guān)規(guī)定：

“本法所稱核損害，系因核設(shè)施內(nèi)輻射源、核燃料、放射性產(chǎn)物或廢物發(fā)射的電離輻射，或運輸核設(shè)施所產(chǎn)生的放射性物質(zhì)，無論是由此類物質(zhì)的放射性質(zhì)，還是由此類物質(zhì)的放射性質(zhì)與有毒性、爆炸性或其他危害性質(zhì)結(jié)合所造成的：

1.死亡或人身傷害；

2.財產(chǎn)的損害或損失；

3.由生命喪失、人身傷害、財產(chǎn)損失導(dǎo)致的其他經(jīng)濟損失；

4.受損壞環(huán)境的恢復(fù)措施費用，但損害輕微者除外；

5.由于環(huán)境嚴重破壞導(dǎo)致的收入損失；

6.預(yù)防措施費用以及由此類措施引起的進一步損失；

7.其他經(jīng)濟損失。”

這里的1至2項是核損害的傳統(tǒng)責任范圍，3至5項是隨著時代的發(fā)展，環(huán)境保護意識與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)保護意識都得以提升，而加入責任范圍的內(nèi)容。第7項為兜底條款，給傳聞?chuàng)p失、間接損失等核損害責任內(nèi)容以及我國未來核損害責任制度的發(fā)展與完善留下相應(yīng)空間，所以其作用是毋庸置疑的。第6項中的“預(yù)防措施”依據(jù)《核損害補充賠償公約》以及國際原子能機構(gòu)相關(guān)文件中的界定與解釋，通常是指在核事件（或者造成嚴重且迫在眉睫的核損害威脅的事件）發(fā)生后由任何人為了阻止或減少核損害采取的任何合理措施，須經(jīng)采取措施所在國規(guī)定的主管當局批準。

（三）賠償主體與賠償責任

為避免核損害發(fā)生后，賠償主體邊界不清，延誤對受害人的賠償，核損害責任相關(guān)國際條約與各國國內(nèi)立法都明確將責任主體限定為事故核設(shè)施的營運人，并將此原則成為“營運人唯一責任原則”。依據(jù)“營運人唯一責任原則”，核事故造成的核損害責任應(yīng)完全由事故核設(shè)施營運人承擔，而事故核設(shè)施營運人以外的其他人，比如給核設(shè)施營運人提供設(shè)備、工程、服務(wù)等與核設(shè)施營運人存在購銷或服務(wù)關(guān)系的主體都不因此承擔賠償責任。此原則對于責任主體的特殊規(guī)定使得核損害責任制度不同于一般侵權(quán)責任制度以及產(chǎn)品質(zhì)量責任制度。建立與適用此原則的理由在于核設(shè)施營運人是核設(shè)施經(jīng)營的直接受益人，因此理應(yīng)對其運營的核設(shè)施發(fā)生的損害事故承擔相應(yīng)責任后果。

除“營運人唯一責任原則”外，核損害責任采取“嚴格責任原則”作為歸責原則，這也是核損害責任國際條約與各國立法的共識。這里的“嚴格責任原則”是指因核設(shè)施導(dǎo)致的核損害由核設(shè)施營運人承擔賠償責任，無論其是否有過錯，因此受害人不需要證明營運單位的主觀疏忽或任何其他過失就可以獲得賠償。

這里需要注意幾個問題，首先，運輸中的核損害如何適用“營運人唯一責任原則”與“嚴格責任”。結(jié)合運輸過程中的托運人與收貨人的風險轉(zhuǎn)移原則，對于運輸中發(fā)生的核事故的損害賠償可作如下規(guī)定：

“如果核事故是由核設(shè)施營運人之間運輸核材料、乏材料、放射性廢物等造成的，對本次運輸承擔核安全責任的托運人應(yīng)承擔核損害賠償責任。但托運人與承運人之間簽訂的書面合同對可能發(fā)生的核損害賠償責任有約定的，可由承運人承擔核損害賠償責任。”

其次，“營運人唯一責任原則”與“嚴格責任”并不意味著不存在免責事由，只要發(fā)生核損害事故，營運人就要承擔賠償責任。我國《民法典》第1237條、《核安全法》第90條、國函〔2007〕64號文都將核損害責任人的免責事由設(shè)定為兩方面：一方面，能夠證明核損害是因戰(zhàn)爭、武裝沖突、暴亂等情形造成的，核損害責任人免責；另一方面，證明核損害全部或部分是由于受害人的嚴重疏忽或故意的作為或者不作為造成的，核損害責任人可全部或部分免除應(yīng)賠償該受害人的責任。建議我國未來核損害責任法沿用上述免責事由。

再次，“營運人唯一責任原則”與“嚴格責任”也不意味著承擔了賠償責任的事故核設(shè)施營運人在履行賠償責任后，沒有追償權(quán)，無法向他人追償。

因此，我國未來核損害責任法針對責任主體與賠償責任這個核心問題整體可進行如下規(guī)定，同時建議本條還對核設(shè)施營運人間的連帶責任加以規(guī)定：

“因核事故造成他人人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境損害等一系列損害，核設(shè)施營運人應(yīng)當承擔賠償責任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭、武裝沖突、暴亂等情形造成的除外。

為核設(shè)施營運人提供設(shè)備、工程以及服務(wù)等的單位不承擔核損害賠償責任。核設(shè)施營運人與其有約定的，在承擔賠償責任后，可以按照約定追償。

如果核損害涉及兩個及以上核設(shè)施營運人，且不能明確區(qū)分各核設(shè)施營運人所應(yīng)承擔的責任的，相關(guān)核設(shè)施營運人應(yīng)當承擔連帶責任。

如果核設(shè)施營運人證明核損害全部或部分是由于受害人的嚴重疏忽或故意的作為或者不作為造成的，核設(shè)施營運人可全部或部分免除應(yīng)賠償該受害人的責任。

核事故損害是由自然人的故意作為或者不作為造成的，核設(shè)施營運人向受害人賠償后，對該自然人行使追索權(quán)。”

（四）有限責任原則與賠償限額

所謂“有限責任原則”，是指一旦發(fā)生核事故造成損害，核設(shè)施營運人對于損害賠償存在一個上線峰值，若應(yīng)賠償額超出所設(shè)定的賠償額度上限，則事故核設(shè)施營運人有權(quán)對于超出的部分不予賠償。核事故造成的巨大損害常常難以預(yù)測，如果不適用“有限責任原則”，不限定事故核設(shè)施營運人的賠償責任，一旦核損害發(fā)生，賠償責任將會超乎想象，這會給整個民用核工業(yè)帶來難以估量的損失甚至完全破產(chǎn)的風險。不僅如此，大多數(shù)建立核損害責任法律制度的國家都規(guī)定了單次事故的最高責任限額，并逐步提高其限額，例如，英國從1994年4月犾日起，已通過法令將核設(shè)施營運人的責任限額從兩千萬英鎊增加到14億英鎊。縱觀全世界，現(xiàn)在只有奧地利、德國、日本和瑞士幾個國家放棄了“有限責任原則”，適用核設(shè)施營運人的無限責任機制。譬如日本《原子能損害賠償法》規(guī)定實行核損害責任人的無限責任制，即對核設(shè)施營運人的核損害賠償責任額未設(shè)置限制，要求其承擔無限責任。福島核事故后，“無限責任制”的實施不僅使東京電力因無力支付巨額賠償而瀕臨破產(chǎn)，在一定程度上也挫傷了日本其他核設(shè)施營運人的發(fā)展信心，其間接地滯緩了日本整個核電行業(yè)的發(fā)展步伐。同時，在實施過程中，很難妥善地平衡各方利益得失。所以說，還是限額責任機制有利于核設(shè)施營運人甚至整個民用核工業(yè)的生存與發(fā)展。

提高責任限額會帶動單機百萬千瓦機組的核損害責任保險費用大幅提高。適當提高責任限額十分重要，建議我國未來《核損害責任法》可以進行如下規(guī)定，之后再隨時間的推移、民用核工業(yè)的發(fā)展以及通貨膨脹率適時對此最高責任限額作出調(diào)整：

“核電廠營運人就一次核事故造成的核損害最高賠償責任限額為15億元人民幣。

非核電廠的核設(shè)施營運人對于一次核事故造成的核損害最高賠償責任限額為5億元人民幣。

考慮到運輸不同核材料的性質(zhì)以及由此產(chǎn)生的核損害后果，對核材料、放射性廢物運輸活動的責任人規(guī)定較低的核損害最高賠償責任限額為1億元人民幣。

當索賠超過或可能超過上述最高賠償責任限額時，對于一次核事故造成的核損害的賠償，首先應(yīng)對任何生命喪失或人身傷害提供賠償。所有這些索賠得到滿足后才可對其他損害索賠進行賠償。”

（五）國家補充賠償與其賠償限額

事故核設(shè)施營運人承擔唯一責任、嚴格責任，但上述責任一般來說并非沒有限制，多數(shù)國家的核損害責任制度以及相關(guān)國際條約都規(guī)定，該責任為有限責任，也就是說存在最高責任限額。那么，如果應(yīng)賠數(shù)額超過該責任限額，該怎么辦呢？核損害責任國際公約以及國內(nèi)外相關(guān)制度基本都規(guī)定了“國家補充賠償原則”，一旦核事故導(dǎo)致的損害賠償額超過了事故核設(shè)施營運人的責任限額或者盡管沒有超過規(guī)定的責任限額，但超過了該營運人的能力范圍，則國家應(yīng)當及時介入，進行補充賠償，從而在保護受害人利益的同時，有效緩解核設(shè)施營運人繼續(xù)從事核事業(yè)的巨大壓力。正如陳春生教授所論斷的那樣，“核損害責任法的受害人保護優(yōu)位并不妨礙立法者在立法中考慮參與人的利益及平衡問題”，因此一旦核安全遭到破壞，核事故發(fā)生，先由事故核設(shè)施的營運人負賠償責任，不足部分由國家承擔補充責任，從而對受害者予以補助。當然，在規(guī)定“有限責任原則”的核損害責任制度中，國家補充賠償責任與事故核設(shè)施營運人的賠償責任一樣，也是存在上限，并非無限的。建議我國未來核損害責任法對國家補充賠償責任進行如下規(guī)定：

“發(fā)生重大核事故，核設(shè)施營運人提供的財務(wù)保證等仍不足以支付核損害賠償金的，國家提供補充賠償。

國家對于核電廠一次核事故造成的核損害最高補償限額為15億元人民幣，對于非核電廠一次核事故造成的核損害最高補償限額為25億元人民幣。

當核損害賠償數(shù)額超過核設(shè)施營運單位的最高賠償數(shù)額時，國家在最高補償限額內(nèi)提供補償。

對非常核事故造成的核損害賠償，需要國家增加財政補償數(shù)額的，由國務(wù)院評估后決定。”

（六）（事前）財務(wù)保證機制

在實踐中僅僅采用核責任保險一種財務(wù)保證機制，與我國當下作為核法律上位法的《核安全法》第90條“核設(shè)施營運人應(yīng)當通過投保責任保險、參加互助機制等方式，作出適當?shù)呢攧?wù)保證安排”的規(guī)定并不相符，而且事前財務(wù)保證機制過于單一，也并不利于分散實際存在的風險與經(jīng)濟壓力。

國際原子能《核法律手冊》建議，在擁有大量核設(shè)施的國家，核設(shè)施營運人可以集中財力共同提供賠償準備金。建議我國未來《核損害責任法》對上述問題進行如下規(guī)定：

“核設(shè)施營運人在持有營運許可證期間，應(yīng)當通過投保責任保險等財務(wù)保證方式，確保發(fā)生核事故損害時能夠及時、有效履行核損害賠償責任。

未足額提供核損害責任財務(wù)保證的，不得營運核設(shè)施或進行核材料、乏燃料、放射性廢物等運輸活動。

核損害賠償數(shù)額的財務(wù)費用和法律費用不包括在財務(wù)保證數(shù)額內(nèi)。

核電廠營運人就一個核設(shè)施所提供的財務(wù)保證額度為15億元人民幣，非核電廠核設(shè)施營運人就一個核設(shè)施所提供的財務(wù)保證額度為5億元人民幣。

考慮到運輸不同核材料的性質(zhì)以及由此產(chǎn)生的核損害后果，對核材料、放射性廢物運輸活動的責任人規(guī)定較低的財務(wù)保證額度為1億元人民幣。

核設(shè)施營運人應(yīng)加入核設(shè)施營運人互助機制，一旦核事故發(fā)生，產(chǎn)生核損害賠償?shù)暮蠊杉尤牖ブ鷻C制的核設(shè)施營運人共同為核事故所造成的核損害賠償提供資金支持。互助機制的監(jiān)督和管理依照國務(wù)院的相關(guān)辦法執(zhí)行。

國務(wù)院核工業(yè)主管部門會同財政主管部門、能源主管部門、核安全監(jiān)督管理部門制定關(guān)于財務(wù)保證的監(jiān)督管理辦法，報國務(wù)院批準后實施。”

結(jié)語

人類和平利用核能至今已有七十多年的歷史，核能以其安全、清潔、高效、可大規(guī)模替代煤電的優(yōu)勢，對優(yōu)化全球能源結(jié)構(gòu)、減少溫室氣體排放、實現(xiàn)綠色發(fā)展作出了巨大貢獻。盡管即使在最高安全標準的情況下，也無法完全排除發(fā)生核損害事故的可能性，人類也不應(yīng)因存在發(fā)生核損害事故的可能性，而放棄和平利用核能，而是應(yīng)該一方面盡量提高核設(shè)施、核裝置運營的安全性，另一方面防患于未然，構(gòu)建核損害應(yīng)急與責任制度，以健全與先進的制度應(yīng)對始終有可能發(fā)生的核損害事故。