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      專題按：在核電大發展的背景下，中國核廢料處理已經到了刻不容緩的地步。本期南方周末將通過多方采訪，披露中國中低放廢物處置場選址懸而不決的隱情，中法乏燃料后處理大單談判的臺前幕后，獨家探訪甘肅北山核廢料處置庫預選場，還原當下中國核廢料處理現狀。

      中低放固體廢物暫存庫超期服役，面臨庫滿大限，中低放廢物處置場選址長年懸置，高放廢物處置場遙遙無期，中國的核廢料正面臨“無處安放”的尷尬境地。

      由于我國中低放固體廢物處置場的選址地并不一定是核電站最集中的地區，處置場所在地的政府只有義務沒有利益，導致區域處置陷入死局。

秦山庫滿

      距離秦山一期——中國第一座300兆瓦商用核電機組投運整整23年后，計劃中的華東中低放廢物處置場仍選址未定。

      其間，秦山核電站已成為有7座在運、2座在建、總裝機容量6000兆瓦的大核電基地。中國在運核電機組達19座、在建核電機組29座、擁有六大核電基地（秦山、大亞灣、田灣、寧德、紅河沿、陽江）。

      相比于核電站的數目，已有的核廢料處置、處理設施嚴重不足。新建設施的選址則在地方政府不情愿接受和運營權屬不清的夾擊下陷入僵局。

      根據2000年初秦山核電聯營公司的一項測算，2015年是秦山核電站中低放固體廢物暫存庫滿容的“大限”，年產中低放固體廢物逾1000立方米。而2010年來自環保部核與輻射中心的數據，則把庫滿時間提前到了2012年。

      對于核電站而言，暫存庫滿容是致命打擊。一旦沒有足夠的空間安置放射性廢物，機組只能停運。更要命的問題是，數年累計，國內核電站的廢物暫存庫患上了超期服役和庫滿為患兩大頑疾。

      核廢料按放射性活度及危害大小，分為高、中、低三種。我國對放射性固體廢物實行分類處置，即中低放固體廢物實行區域近地表處置，而高放固體廢物與α放射性固體廢物實行集中的深層地質處置。根據世界核學會的數據，核廢料中97%是中低放廢物，只有3%是高放廢物。

      核電站用過的乏燃料（Spent fuel）以及乏燃料后處理（Reprocessing）后產生的固體廢液，都屬于高放核廢料，而核電站的處理污染設備、檢測設備、運行時的水化系統、交換樹脂、廢水和勞保用品等，則屬于中低放廢物。乏核燃料是經受過輻射照射、使用過的核燃料，通常由核電站的核反應堆產生。

      這些生僻的概念其實并不復雜。對于核電站而言，中低放廢物固化后的第一站，是核電站內部的廢物暫存庫，裝入密閉金屬桶暫存5年后，這些廢物要轉運到處置場，按照300年安全無虞的要求，被埋入100到300米的地下，再加上重重工程屏障。

      核工業第二研究設計院研究員王顯德解釋，按照1992年國務院《關于我國中、低水平放射性廢物處置的環境政策》（以下簡稱“45號文”）的規定，中低放固體廢物只能在暫存庫中貯存5年，除了庫容，安全是頭號考慮，因為“時間越長，金屬容器出問題的可能性就越大”。而45號文同時規定了核電站不允許新建暫存庫，避免暫存庫變相成為永久貯存地，引起更大的安全風險。

      相比暫存庫遇到的困境，國內的中低放廢物處置場更是步履維艱。

      1996年中國核電裝機只有兩千多兆瓦時，當時計劃的中低放廢物處置場有4個，然而歷經近二十年，迄今建成使用的只有兩個：一個是甘肅玉門中核404廠內的西北處置場，另一個是廣東大亞灣電站區域內的北龍處置場。

      目前可以確定的是，位于四川飛鳳山的西南處置場已取得建造許可證，正由中核清原環境技術工程有限責任公司（以下簡稱“清原公司”）建造。清原公司是中國核工業集團公司（以下簡稱中核）直屬子公司。

      就流程而言，核電站乏燃料卸出后，也要先存放在電站內的專門水池中冷卻、降低輻射。不同的是，由于乏燃料中仍有部分未燃燒的鈾和钚，我國同法國、日本等國選擇對乏燃料進行后處理，可用的核素返回核電站，而后處理產生的高放廢物，則要運至高放廢物處置場，按照1萬年不出問題的標準“入土為安”。

      深層地質處置場是高放廢物的最終歸宿。我國唯一一個已經選址確定的高放廢物處置場在甘肅北山，按照《高放廢物地質處置中長期研發規劃指南（討論稿）》，北山處置場到2050年才能建成投運（具體參見輔文《尋找“惡魔墓地”》）。

“誰都不想要廁所”

      核電站固體廢物的產生量，與裝機容量和管理水平兩大因素直接相關。秦山核電站起步早，也最早感受到廢物壓力。早至1990年代，秦山核電站所在的地區就被列為意向中的華東處置場所在地。

      在華東處置場的選址上，數十年來，秦山核電基地隸屬的中核下屬的中國輻射防護研究院等科研機構也做了場址調查報告和規劃建議書，華東處置場的選址論證會也開了好幾次。

      2008年前后，國防科工局（委）牽頭編制了中低水平放射性固體廢物選址規劃，環保部（總局）也對該規劃做了環境影響評價。但該規劃迄今尚未上報至國務院。國防科工局的相關人士解釋，這是因為國務院辦公廳有規定，達不成一致意見的上報件不予受理。國防科工局是工信部管理的國家局，其前身是國防科工委。

      2011年頒布的《放射性污染防治條例》規定，處置場的建設要征求所在地的地方政府的意見，而浙江不愿承擔區域性的處置任務，接收臨近省份的中低放核廢料。來自國防科工局、國家核安全局和數位參與規劃的專家都將華東選址的主要阻礙因素指向浙江省。

      不止浙江，不接收外省廢物，已經成了各區域處置場所在省政府建場的前提條件。

      目前進展順利的西南處置場，跟西北處置場所在的404廠類似，由于其場址821廠本就是用了幾十年的軍工基地，所以選址時避免了其他各地的巨大爭議。但據王顯德了解，四川省只同意接受省內核設施產生的中低放廢物。

      不止如此，被認為接受中低放廢物最不計較的西北處置場也遇到問題——甘肅環保部門提出環境補償費要求。

      清原公司原總經理孫東輝記得，環保部曾批復秦山核電站一次性轉運中低放廢物至西北。不同于軍工廢物的處置由國家財政出錢，甘肅方面認為核電站靠發電盈利，沒理由完全由國家埋單處理其“垃圾”。

      考慮到后續需求，早在四五年前，中廣核就計劃在北龍處置場之外，在粵北韶關另建新的處置場，但因當地政府反對未見進展。中電投在山東的選址工作更是遙遙無期。

      孫東輝把這種搶著上核電項目但堅決不要處置場的心態，形容為“誰都不想要廁所”。

      王顯德曾被山東省邀請參加城市廢物庫建設的相關論證。城市廢物庫每省都有，主要接受實驗室、醫院等的放射源，放射性強度和危險性遠低于核廢料，“山東省有關方面甚至連這個庫都不想建在省內，更不要說中低放廢物處置庫。”

      遺憾的是，廢物不等人。隨著大亞灣、秦山和田灣核電基地19臺核電機組運行時間的累積，中低放固體廢物的產生量和積累量與各基地暫存庫的庫容矛盾日益凸顯。

      來自環保部核與輻射安全中心的數據顯示，截至2010年12月31日，核電廠低、中放射性廢物存量已經有約1萬立方米。

      若每臺百萬千瓦核電機組每年產生廢物包體積按50～60立方米計算，對比中國目前在運、在建的核電裝機容量，以及核電中長期發展規劃中的目標，未來幾年內核電站產生的中低放廢物將是一個巨量數字。

      環保部核與輻射安全中心的研究者提醒，超期貯存對設施運行和環境都是安全隱患，未來可能引發的問題會“越來越突出”。

      面對如此境況，環保部核與輻射安全監管三司的馬成輝在一篇文章中，對中低放廢物區域處置政策二十年來的遭遇總結了八個字：舉步維艱，難見實效。

處置困局

      引發浙江省政府對華東處置場強烈反對的根源，來自我國對中低放固體廢物實行的區域處置原則。

      區域處置的設想始于1980年代。按照當時核電設施的分布，處置場選址也相應集中在華南、華東、西北及西南等地區。1992年的45號文確定了該原則，2003年的《中華人民共和國放射性污染防治法》（以下簡稱《放射性污染防治法》）延續這一原則。

      接受南方周末記者采訪的多位人士一致認為，由于處置場的選址地并不一定是核電站最集中的地區，處置場所在地只有義務沒有利益，導致區域處置陷入死局。

      事實上，目前沒有任何法規要求各地核電發展要與廢物處置場建設掛鉤，地方政府對于看似只有麻煩不見好處的處置場缺乏意愿，而核行業主管部門和監管部門也缺乏有力的政策工具破解僵局。
     
      這已成為一個惡性循環。因為地方政府反對，導致處置規劃無法出臺。而沒有規劃就選址建場，又違反《放射性廢物安全管理條例》（國務院令第612號）的規定。上世紀80年代，孫東輝就已在秦山選址，幾十年過去了，秦山的選址仍懸而未決。

      核電集團對處置場權屬的爭奪、對“他人控制自己廁所”的擔憂，又讓處置場的進展雪上加霜。

      位于玉門的西北處置場帶有明顯的中核色彩。而北龍處置場的身世復雜，最初的建造許可證由中核擁有，而實際建造資金是中廣核所出，建成后兩大核電集團開始了馬拉松式的管理權之爭，迄今權屬不明。

      45號文件頒布時，當時的中國核工業總公司（以下簡稱中核總）承擔核工業部分行業主管部門的政府職能，因此45號文明確要求中核總“負責中、低水平放射性廢物區域性處置場的選址、建造和運營”。中核總是在1988年由核工業部改組而成。

      在此背景下，中核總相繼啟動了中、低放廢物西北處置場、北龍處置場的建設，組建了清原公司來具體負責。

      1998年政府機構改革后，中核總的政府職能剝離。在原中核總基礎上，中核以及中國核工業建設集團公司得以成立。而因大亞灣核電站的建設而崛起的中廣核，在核電產業的各個鏈條上，與中核形成了強有力的競爭之勢。

      一個直接的結果，就是45號文賦予原中核總的“區域處置場選址、建造和運營職責”沒有完全被后來的中核繼承下來，受到中廣核的嚴峻挑戰。北龍處置場的權屬問題，正是爭奪的體現。

      到了2011年，《放射性廢物安全管理條例》雖然延續了一直以來的區域處置政策，但對“設立專門從事放射性固體廢物貯存、處置的單位”設定了許可證制度。

      這一許可證制度與45號文件指定一家公司獨家經營的要求有沖突。馬成輝評價這種表現為，“廢物產生的單位游離其外，因此廢物產生的單位一般采取不積極、不主動、靜候國家安排的態度。”

      中廣核相關人士表示，“處置本身不成問題，難題在于怎么收費。”與后處理和高放廢物的處置費用從核電電價中抽取部分資金建立專門基金不同，對于中低放廢物的收貯費用標準、錢從何處來，至今沒有明文規定。

      2006年前后，當時的國防科工委聯合環境保護部曾一度研究成立國家持有一定股比、相關企業參加的國家放射性廢物管理公司，負責處置場的選址、建設、運營、關閉及監護等管理工作，承擔廢物處置的最終安全責任。

      由于放射性污染防治法和《放射性廢物安全管理條例》都沒有明確中低放固體廢物處置的責任主體，最終在“誰來控股”的問題上相持不下，國防科工局相關人士說，這一動議“暫時擱置”。

      為了打破僵局，目前國防科工局和環保部核安全局有意讓核電項目上馬與廢物處置場建設掛鉤。即想上項目，就必須接受處置場。

      對核電公司而言，已開始自謀出路。目前中核控股50％的遼寧徐大堡核電站已購置數百畝處置場用地。在王顯德看來，在區域處置場遲遲不能開建的情況下，核電公司自建處置場也是一個“解扣”的選擇。據悉，中核、中廣核和中電投等也都在各自尋找可選的場址。