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《方圓》 總第291期封面。

      原子能法缺位的后輻射時代

      在一個行業(yè)發(fā)展之初，就應(yīng)該有一部基本法來對其進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)；現(xiàn)在我國還沒有這樣一部原子能法，這在某種程度上制約了核事業(yè)管理體制的明確以及核設(shè)施安全監(jiān)管的有效性

      “核能有些像馬戲團(tuán)里的猛獸，聽話時讓人感到其樂無窮，而一旦失控，后果不堪設(shè)想。”瑞典核物理學(xué)家帕克金森形象地比喻道。

      3月30日，繼東京電力公司宣布福島第一核電站1-4號機(jī)組將被廢棄之后，日本內(nèi)閣官房長官枝野幸男表示，待狀況穩(wěn)定后，5號機(jī)組和6號機(jī)組也將廢棄。

      被日本官方定為5級的福島核泄露事故的影響正在逐漸波及全球其他地區(qū)。更重要的是，正如美國《紐約時報》所寫，福島事故很可能將重新改寫整個核電圖景：核泄漏、核輻射、核安全、核恐慌……關(guān)于核的討論熱潮，如同被快中子擊中的反應(yīng)堆，開始了一連串的連鎖反應(yīng)。或許，在后核輻射時代，人們需要走的路更長。

      當(dāng)我們談?wù)摗昂恕睍r，我們究竟在談些什么

      在電影《辛普森的一家》中，主人公辛普森便是一位核安全檢查員。這位世界上最著名的核安全檢查員曾說：“仁慈而萬能的上帝，感謝你賜予我們核能——世界上最清潔的能源，僅次于太陽能。當(dāng)然了，太陽能只是那些自以為是的家伙癡人說夢罷了。”

      1954年6月27日，蘇聯(lián)在奧布寧斯克建成世界第一座電功率5MW試驗(yàn)電廠，這標(biāo)志著核能正式進(jìn)入公眾的視線。而在57年后的今天，對大多數(shù)人來說，核能仍然蒙著神秘的面紗。那么，到底什么是核能？核輻射是怎么產(chǎn)生的？

      實(shí)際上，核能就是原子能的俗稱，二者在科學(xué)范疇是同一的，是指核反應(yīng)或核躍遷時釋放的能量。核能主要通過三種核反應(yīng)之一進(jìn)行釋放，即核裂變(打開原子核的結(jié)合力)、核聚變(原子的粒子熔合在一起)、核衰變(自然的慢得多的裂變形式)。

      核能是地球上儲量最豐富的能源，可開發(fā)的核燃料能源提供的能量是礦石燃料的十幾萬倍。作為緩和世界能源危機(jī)的一種經(jīng)濟(jì)有效的措施，核能有許多優(yōu)點(diǎn)。

      而相對于火電站，核電站的優(yōu)勢更加明顯。一座功率為100萬千瓦的大型燒煤電站，每年需原煤300－400萬噸，運(yùn)這些煤需要2760列火車，還要運(yùn)走4000萬噸灰渣；而同功率的壓水堆核電站，一年僅消耗鈾含量為3%的低濃縮鈾燃料28噸。如果掌握了核聚變反應(yīng)技術(shù)，使用海水作燃料，則人類再也不必為能源問題煩惱了。

      “很多人談核色變，實(shí)際上，核電基本上可以說是‘零排放’能源，它不像火力發(fā)電一樣排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物，后者不僅直接危害人體健康和農(nóng)作物生長，還導(dǎo)致酸雨和溫室效應(yīng)，破壞生態(tài)平衡。”對于福島核事故引發(fā)的核恐慌，在一家核電公司工作的工程師陳云說，“現(xiàn)在的中國不可能放棄核電。放棄核電，我們能找什么能源代替？回到化石能源？那是不可能的。”

      人們對于核能的恐慌其實(shí)更多是源于“輻射”問題。所謂核輻射，是指放射性物質(zhì)以波或微粒形式發(fā)射出的一種能量。“人生活在地球上，從未出生起就在接受輻射了。只要輻射不超過一定值，對人體是無害的。”陳云說。

      實(shí)際上，核輻射存在于所有物質(zhì)之中，人的一生無時無刻不在接受輻射的照射，宇宙射線、宇生放射性核素等天然輻射對人類的平均年有效劑量是2.4mSv/年。此外，人類的很多活動也都離不開輻射，例如，人們攝入空氣、食物、飲用水，乘飛機(jī)旅行，抽煙，進(jìn)行X光檢查等等，這些領(lǐng)域都會受到核輻射。

      而人類如果要完全脫離核能的輻射，恐怕首先我們必須要撤離地球、尋找一個完全不產(chǎn)生核反應(yīng)的新行星，因?yàn)樘柊l(fā)出光和熱的原理正是核聚變。此外，我們恐怕還要同時放棄食品保鮮、消毒殺菌、無損探傷、物件在線檢測、醫(yī)學(xué)診斷及治療……X光和CT設(shè)備都要從醫(yī)院挪出，在地鐵和機(jī)場我們要回到用狗鼻子檢測行李的時代了——如果X光行李檢測儀被禁止使用的話。

      核電站遍地開花的隱憂

      “我國核電站采用的都是壓水堆技術(shù)，比福島的沸水堆技術(shù)先進(jìn)，出現(xiàn)事故的概率是百萬分之一。”這些話，自福島核事故發(fā)生以來，中國廣東核電集團(tuán)有限公司(以下簡稱中廣核)辦公廳的婁云已對打電話來詢問的人說過無數(shù)遍了。

      中國的核能發(fā)展已有40多年。1964年10月16日，羅布泊上空升起了第一顆原子彈爆炸的蘑菇云，這標(biāo)志著我國自主建設(shè)核工業(yè)的開始。在隨后的幾十年間，中國核能的發(fā)展一直體現(xiàn)為核彈頭的增長。進(jìn)入二十世紀(jì)八十年代以后，中國的核事業(yè)開始部分轉(zhuǎn)向民用，嘗試發(fā)展核電。

      1991年，歷經(jīng)四年的設(shè)計選址、六年的建設(shè)施工之后，中國第一座核電站——浙江海鹽的秦山核電站建成發(fā)電。時至今日，中國在運(yùn)行核電機(jī)組共13臺，總裝機(jī)達(dá)到1080萬千瓦；在建機(jī)組達(dá)28臺，裝機(jī)容量達(dá)3097萬千瓦。根據(jù)美國核能研究所NEI的最新統(tǒng)計，截至2011年1月，全球29個國家共有442臺運(yùn)行核電機(jī)組，還有65座核電站在建，中國在建的反應(yīng)堆約占總量的三分之一。

      雖然錯過了二十世紀(jì)六七十年代的世界核電發(fā)展的黃金時代，但這反而給中國帶來一些優(yōu)勢：除了秦山一期是自主研發(fā)的二代早期技術(shù)，目前在運(yùn)行的核電站都是二代改進(jìn)技術(shù)，也稱之為“二代加”。核電技術(shù)代的劃分主要依據(jù)的就是安全性，因這次福島核危機(jī)而在國內(nèi)備受關(guān)注的是即將上馬的第三代核電技術(shù)，中國主要采用的是從美國西屋公司引進(jìn)的AP1000，經(jīng)過國內(nèi)的消化、吸收和再創(chuàng)新再投入商用。

      “比起第二代，它在控制(系統(tǒng)驅(qū)動和安全保障等)方面采用了更多非能動的設(shè)計，比如利用自然界的重力以及水的密度差(驅(qū)動)等等進(jìn)行對反應(yīng)堆的控制(安全保障)。”華北電力大學(xué)核科學(xué)與工程學(xué)院教授、核安全專家周濤告訴記者，“打個比方，這恰如‘懸在反應(yīng)堆頭上的冷卻水’，一旦出事，冷卻水會由于重力作用‘傾盆而下’，給反應(yīng)堆降溫。比起二代加，它的(造成堆芯熔化的概率)事故率又降低了兩個數(shù)量級，即由百萬分之一降低到了千萬分之一。” 

      盡管如此，這并不能打消李靜(化名)的焦慮，她的家鄉(xiāng)在山東海陽附近，那里正準(zhǔn)備建起中國第三代核電自主化依托項(xiàng)目，“都說出事的概率低，可是一旦出事，那就是百分之百。”

      而作為一名電力專業(yè)的大學(xué)生，李靜的擔(dān)心顯然更為專業(yè)和長遠(yuǎn)：“核反應(yīng)本來就需要大量的水進(jìn)行冷卻來控制反應(yīng)堆，在海邊建核電站還好，有取之不盡的海水。但是在內(nèi)陸，冷卻水是一個問題，更嚴(yán)重的是帶放射性的核廢液和冷卻完畢后產(chǎn)生的溫排水，這些都是要直接排入江河的。如果處理不好，這對人和生態(tài)都將是致命又久遠(yuǎn)的傷害。”

      同時，她又隱晦地向記者表達(dá)了另一方面的憂慮，“更何況，以現(xiàn)在的這種情況，哪個賺錢，就投資哪個——核電站都遍地開花了，不像是建電站，倒像是搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)，但是所有的地方都適合建核電站嗎？建成后如何管理？相關(guān)的法律法規(guī)也不到位，很難讓人安心。”

      對此，李靜的同學(xué)、在中廣核工作的吳新元(化名)卻有不同的看法，畢業(yè)找工作，他簽了中廣核，送別的時候同學(xué)都開玩笑說他是“風(fēng)蕭蕭兮易水寒”。“關(guān)于李靜擔(dān)心的這些都有相關(guān)的規(guī)范，尤其是對反應(yīng)堆的每一個操作和反應(yīng)。想要隨便亂來，那可不行。”

      在吳新元看來，像他這樣的核電工作人員與不了解核電站的人之間仿佛隔著一堵墻，墻外的人在為墻里的人擔(dān)心，墻里面的人卻覺得這種擔(dān)心太過了。

      他告訴記者，核電站所有的排放都是經(jīng)過檢測并且記錄在工作手冊中的，比如一回路使用過的液體、受過輻射污染的固體都可以查到記錄。而這些最后都要集中回收、存放，然后集中處理，如果多了或者少了，主管部門都要求給出原因并核實(shí)。

      “核廢料也不能說是廢料，只能說以我們現(xiàn)在的水平?jīng)]辦法應(yīng)用罷了。所以要將其封裝起來，處理后沉入海中或者是放到人煙稀少的山里，讓它慢慢衰變。經(jīng)過這樣處理后，其放射性是很小的，微乎其微，不會對人體造成傷害。”但同時，吳新元承認(rèn)，李靜的擔(dān)心確實(shí)有一定道理，隨著中國核能的大力發(fā)展，相應(yīng)的立法并沒有跟上，管理體制也存在一些問題。

      糾結(jié)的管理

      福島核事故發(fā)生后，我國立即啟動了核事故應(yīng)急體系，該體系實(shí)行包括國家、地方和核電廠在內(nèi)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)的三級管理，較為完善。但對于難以厘清的整個核能管理體系來講，核應(yīng)急僅是其中的一小部分。在我國，除了由環(huán)保部國家核安全局負(fù)責(zé)核能監(jiān)管外，核能的管理還涉及科技部、衛(wèi)生部、公安部、國家發(fā)改委等多個行政主管部門。

      以核電管理為例，“一座核電站從前期設(shè)計規(guī)劃建設(shè)到后期運(yùn)營監(jiān)管過程中，科技部會參與到技術(shù)研發(fā)層面，而項(xiàng)目選址和審批又牽扯到發(fā)改委和地方政府，后續(xù)的運(yùn)營監(jiān)管則又由環(huán)保部的國家核安全局來負(fù)責(zé)。放射工作的許可則按照《放射性同位素與射線裝置放射防護(hù)條例》的規(guī)定，由衛(wèi)生、公安部門審管。”中國核工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心學(xué)術(shù)委員會主任鮑云樵向記者介紹說，而這樣的職能劃分存在的潛在危險便是當(dāng)建設(shè)核電項(xiàng)目有利益時，大家都爭著管，萬一發(fā)生核事故，就會出現(xiàn)責(zé)任主體不明確，相互推諉扯皮的情況。

      對于這個問題，鮑云樵提出了自己的一個設(shè)想，“除了要厘清不同部門之間的關(guān)系外，理想的措施是成立一個獨(dú)立于核電企業(yè)和環(huán)保部、直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)的監(jiān)管部門。這個部門應(yīng)該具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，享有授權(quán)核電項(xiàng)目審批權(quán)和獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)，并且其具體的職責(zé)權(quán)限應(yīng)以法律的形式給予確定。同時該部門不僅具有后續(xù)監(jiān)管的職能，在前期核電項(xiàng)目審批的過程中也應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的作用。”

      鮑云樵認(rèn)為，盡管這次福島核電站出現(xiàn)重大事故，但日本有關(guān)核電站建設(shè)的法律程序，特別是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行做法仍然值得中國借鑒。

      在本次日本福島核電站事故中，日本原子能安全委員會被頻繁提及。實(shí)際上，日本原子能安全委員會并不隸屬于哪個“省”(類似于中國的部委)，而是對日本內(nèi)閣總理大臣直接負(fù)責(zé)，它不僅有監(jiān)管的職責(zé)，還有審批的職責(zé)。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省在審批核電項(xiàng)目時，也要就業(yè)主擬建設(shè)的核電站原子能反應(yīng)堆的科學(xué)性向日本原子能安全委員會提出審批申請，這是一個必須的環(huán)節(jié)。

      而我國雖有國家核安全局，但其隸屬于環(huán)保部，獨(dú)立性以及權(quán)威性相對于核電發(fā)展的安全性和重要性而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；再加上我國核電領(lǐng)域的法規(guī)不夠健全，當(dāng)遇到涉及更多資金投入和重大風(fēng)險決策商務(wù)分歧時，往往會降低不同部門的工作效率和決策的科學(xué)化，給未知的核電事故埋下隱患。

      但鮑云樵同時也表示，最根本的解決辦法還是要靠立法，即制定一部核能領(lǐng)域的基本法。“原子能法的缺失，在某種程度上制約了我國核事業(yè)管理體制的明確，政府各部門的職責(zé)分工和政府與企業(yè)單位責(zé)權(quán)利的進(jìn)一步明確，以及核設(shè)施安全監(jiān)管的有效性。”

      原子能法缺位

      目前，我國有關(guān)核能的法律只有一部，即《放射性污染防治法》，另外還有《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《放射事故管理?xiàng)l例》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》等八部行政法規(guī)。

      關(guān)于核能安全規(guī)定、管理?xiàng)l例細(xì)則、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)等具體問題都是以部門規(guī)章的形式規(guī)定的，而這些更多地只是有推薦性質(zhì)的指導(dǎo)文件和參考文件，法律層級太低，并且是就某一方面急需的管理內(nèi)容而制定的。此外，在研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施、核材料管制、放射性廢物管理、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用等方面，立法也存在缺位。《核電管理?xiàng)l例》最早也要到今年年底才能出臺。

      “在一個行業(yè)發(fā)展之初，就應(yīng)該有一部基本法來對它的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，可是現(xiàn)在我國還沒有這樣一部原子能法。”中國核能行業(yè)協(xié)會研究開發(fā)部副主任、原子能立法研究課題組組長鄭玉輝向記者表示。

      實(shí)際上，早在1984年國家核安全局成立后，我國就開始啟動原子能法的編制工作，具體是由國家核安全局會同原核工業(yè)部、衛(wèi)生部等政府部門起草。但該法歷經(jīng)27年，一拖再拖，遲遲沒有出臺。

      2010年，中國核能行業(yè)協(xié)會受工業(yè)和信息化部委托，協(xié)助其論證起草原子能法及有關(guān)工作。“原子能法之所以遲遲無法出臺，是有其歷史原因的。” 鄭玉輝表示。

      從核能事業(yè)的發(fā)展來講，二十世紀(jì)八十年代，中國的核能才由軍用轉(zhuǎn)向民用，民用核工業(yè)剛剛起步，秦山核電站和大亞灣核電站也才建立不久，從需求角度來講，主管部門的立法迫切性并不高。另外，在當(dāng)時，核工業(yè)部是主管部門，法律起草工作則由國家科委來執(zhí)行，業(yè)務(wù)主管部門與監(jiān)管部門之間對于立法問題有一些意見上的分歧，故而一直無法達(dá)成統(tǒng)一意見。“并且在一定程度上會對核工業(yè)的發(fā)展有制約的作用，對于剛剛起步的民用核工業(yè)可能不太適合，這個事就被擱置了。”鄭玉輝說。

      而體制改革導(dǎo)致的核工業(yè)主管部門的頻繁變動則被鄭玉輝歸為核立法緩慢的主要原因。“最開始由核工業(yè)部主管，后來，核工業(yè)部變?yōu)榱酥袊斯I(yè)總公司，接著又變?yōu)榧瘓F(tuán)公司。國務(wù)院又成立了國防科工委來主管核工業(yè)。”

      鄭玉輝告訴記者，在2006年時，國防科工委已經(jīng)起草了原子能法的相關(guān)文本，并征求了29個相關(guān)部委和單位的意見，得到了反饋意見。“在當(dāng)時，這其實(shí)是一個比較成熟的機(jī)會，但2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國防科工委變?yōu)閲揽乒ぞ郑瑲w工信部管，此事又暫時擱置了。”

      同時，他表示，在機(jī)構(gòu)的不斷改革中，部門的職責(zé)劃分也出現(xiàn)矛盾重疊的情況，比如僅在核材料管理方面，根據(jù)我國現(xiàn)行的管理體制，國家核安全局、核工業(yè)部、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、國家原子能機(jī)構(gòu)以及其它有關(guān)部門都有權(quán)對核材料進(jìn)行管制。而其中的有些機(jī)構(gòu)已經(jīng)被撤銷，但現(xiàn)行立法并沒有相應(yīng)地作出修改，如《核材料管理?xiàng)l例》(1987年制定)規(guī)定核工業(yè)部負(fù)責(zé)管理全國的核材料，但實(shí)際上1988年核工業(yè)部就被撤銷。

      “這些都要進(jìn)行法律上的規(guī)制，通過立法來明確各個部門之間的職責(zé)界限，并由法律強(qiáng)制力來保障。以防一出了事，大家都推脫責(zé)任。”鄭玉輝說。

      立法才剛開始

      記者在采訪中了解到，目前有關(guān)核能立法的起草小組和專家小組正在組建中，起草小組由工信部牽頭，環(huán)保部、國防科工局、發(fā)改委、國家能源局等相關(guān)部委參加組成，專家組則會邀請法律、核能技術(shù)、行政管理等各方面的專家。

      “一切只是剛開始，要邀請的專家名單尚未列好，正準(zhǔn)備讓相關(guān)人士進(jìn)行推薦。”鄭玉輝告訴記者。

      對于立法的具體內(nèi)容，鄭玉輝表示，原子能法畢竟是一部基本法，更多地是去解決核行業(yè)的一些特殊問題，比如規(guī)劃制度，核原料、核材料物質(zhì)管制制度，核設(shè)施管制制度、準(zhǔn)入機(jī)制，放射性物質(zhì)運(yùn)輸、放射性廢物管理制度，核保安問題，輻射防護(hù)制度，核損害賠償制度以及法律責(zé)任制度等等。

      “要考慮核行業(yè)的鮮明特點(diǎn)，將促進(jìn)發(fā)展和防范風(fēng)險結(jié)合起來。既要注意平衡的問題，還要注意核安全、核安保、核保障、核不擴(kuò)散問題。此外，還要特別注意核的可持續(xù)發(fā)展，最重要的是有嚴(yán)格的許可制度，沒有許可是不可以從事核行業(yè)的。”

      對于公眾最關(guān)心的核安全，鄭玉輝表示，立法應(yīng)當(dāng)涉及到鈾礦資源的勘測和開采、整個核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用、市場準(zhǔn)入、事故應(yīng)急、核損害賠償、法律責(zé)任等各個方面，尤其是對核安全管理所涉及的不同部門的職責(zé)、市場準(zhǔn)入的資質(zhì)要求等都會有所規(guī)定。“但更細(xì)化的規(guī)定，要根據(jù)實(shí)際需求，看是否需要制定專門的《核安全法》。”

      對于立法工作的進(jìn)展，鄭玉輝表示，2011年上半年，立法工作肯定能從組織上落實(shí)，專家小組能組建完畢。因?yàn)橹耙呀?jīng)做過很多的工作，原子能法已經(jīng)初具雛形，下一步的計劃是在2011年年底之前，提交一個比較成熟的原子能法征求意見稿，然后征求有關(guān)部委、單位等的意見。

      原子能法現(xiàn)在雖然被國務(wù)院列入有關(guān)立法計劃，但仍然屬于三類計劃，也就是“抓緊研究起草”。“我們爭取在明年進(jìn)入二類計劃(‘條件成熟時安排審議’)或者一類計劃(‘安排審議’)。”鄭玉輝告訴記者，他還表示，原子能法畢竟只是一個宏觀層面的法律，對于大的政策路線以及技術(shù)方向會有涉及，但是具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)、實(shí)施細(xì)則還需要修改或增設(shè)配套的法律。

      目前我國在技術(shù)性文件方面的導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)仍不夠完善，現(xiàn)在的技術(shù)規(guī)定過于依賴國際原子能機(jī)構(gòu)，對于我國的核監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)提煉不足，導(dǎo)致其適用性和可操作性受到一定限制。另一方面，核行業(yè)和其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)銜接存在較大問題，對于同一技術(shù)范疇內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化對象，有的標(biāo)準(zhǔn)之間存在內(nèi)容重復(fù)、交叉或者相互矛盾的現(xiàn)象。“當(dāng)然，現(xiàn)在核行業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)本身就不統(tǒng)一，因?yàn)橐M(jìn)技術(shù)的問題，導(dǎo)致采用的標(biāo)準(zhǔn)各不相同。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給管理也會帶來問題。不過，我國2007年已經(jīng)成立標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)導(dǎo)小組，開始安排制定和審核中國自己的標(biāo)準(zhǔn)。”周濤告訴記者。

      不過，在周濤看來，技術(shù)和法規(guī)只是一方面，實(shí)際上，在已發(fā)生的幾次事故中，人的因素是最重要的，人可以發(fā)現(xiàn)解決問題，人也能造成或加速問題的嚴(yán)重程度)。在企業(yè)內(nèi)部，要注重對員工核安全文化的培養(yǎng)。“只有真正將安全意識貫徹到員工的行為中，規(guī)范操作，才能從細(xì)微處發(fā)現(xiàn)安全隱患，防范于未然。”■　文/記者 黃倩(檢察日報社《方圓》雜志供稿正義網(wǎng))