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　　原子能法缺位

　　目前，我國有關核能的法律只有一部，即《放射性污染防治法》，另外還有《民用核設施安全監督管理條例》、《放射事故管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《核電廠核事故應急管理條例》等八部行政法規。

　　關于核能安全規定、管理條例細則、技術性標準等具體問題都是以部門規章的形式規定的，而這些更多地只是有推薦性質的指導文件和參考文件，法律層級太低，并且是就某一方面急需的管理內容而制定的。此外，在研究堆、核燃料循環設施、核材料管制、放射性廢物管理、放射性物質運輸、核技術應用等方面，立法也存在缺位。《核電管理條例》最早也要到今年年底才能出臺。

　　“在一個行業發展之初，就應該有一部基本法來對它的發展進行規范和指導，可是現在我國還沒有這樣一部原子能法。”中國核能行業協會研究開發部副主任、原子能立法研究課題組組長鄭玉輝向記者表示。

　　實際上，早在1984年國家核安全局成立后，我國就開始啟動原子能法的編制工作，具體是由國家核安全局會同原核工業部、衛生部等政府部門起草。但該法歷經27年，一拖再拖，遲遲沒有出臺。

　　2010年，中國核能行業協會受工業和信息化部委托，協助其論證起草原子能法及有關工作。“原子能法之所以遲遲無法出臺，是有其歷史原因的。” 鄭玉輝表示。

　　從核能事業的發展來講，二十世紀八十年代，中國的核能才由軍用轉向民用，民用核工業剛剛起步，秦山核電站和大亞灣核電站也才建立不久，從需求角度來講，主管部門的立法迫切性并不高。另外，在當時，核工業部是主管部門，法律起草工作則由國家科委來執行，業務主管部門與監管部門之間對于立法問題有一些意見上的分歧，故而一直無法達成統一意見。“并且在一定程度上會對核工業的發展有制約的作用，對于剛剛起步的民用核工業可能不太適合，這個事就被擱置了。”鄭玉輝說。

　　而體制改革導致的核工業主管部門的頻繁變動則被鄭玉輝歸為核立法緩慢的主要原因。“最開始由核工業部主管，后來，核工業部變為了中國核工業總公司，接著又變為集團公司。國務院又成立了國防科工委來主管核工業。”

　　鄭玉輝告訴記者，在2006年時，國防科工委已經起草了原子能法的相關文本，并征求了29個相關部委和單位的意見，得到了反饋意見。“在當時，這其實是一個比較成熟的機會，但2008年國務院機構改革后，國防科工委變為國防科工局，歸工信部管，此事又暫時擱置了。”

　　同時，他表示，在機構的不斷改革中，部門的職責劃分也出現矛盾重疊的情況，比如僅在核材料管理方面，根據我國現行的管理體制，國家核安全局、核工業部、國防科學技術工業委員會、國家原子能機構以及其它有關部門都有權對核材料進行管制。而其中的有些機構已經被撤銷，但現行立法并沒有相應地作出修改，如《核材料管理條例》(1987年制定)規定核工業部負責管理全國的核材料，但實際上1988年核工業部就被撤銷。

　　“這些都要進行法律上的規制，通過立法來明確各個部門之間的職責界限，并由法律強制力來保障。以防一出了事，大家都推脫責任。”鄭玉輝說。

　　立法才剛開始

　　記者在采訪中了解到，目前有關核能立法的起草小組和專家小組正在組建中，起草小組由工信部牽頭，環保部、國防科工局、發改委、國家能源局等相關部委參加組成，專家組則會邀請法律、核能技術、行政管理等各方面的專家。

　　“一切只是剛開始，要邀請的專家名單尚未列好，正準備讓相關人士進行推薦。”鄭玉輝告訴記者。

　　對于立法的具體內容，鄭玉輝表示，原子能法畢竟是一部基本法，更多地是去解決核行業的一些特殊問題，比如規劃制度，核原料、核材料物質管制制度，核設施管制制度、準入機制，放射性物質運輸、放射性廢物管理制度，核保安問題，輻射防護制度，核損害賠償制度以及法律責任制度等等。

　　“要考慮核行業的鮮明特點，將促進發展和防范風險結合起來。既要注意平衡的問題，還要注意核安全、核安保、核保障、核不擴散問題。此外，還要特別注意核的可持續發展，最重要的是有嚴格的許可制度，沒有許可是不可以從事核行業的。”

　　對于公眾最關心的核安全，鄭玉輝表示，立法應當涉及到鈾礦資源的勘測和開采、整個核燃料循環、放射性廢物處置、放射性物質運輸、核技術應用、市場準入、事故應急、核損害賠償、法律責任等各個方面，尤其是對核安全管理所涉及的不同部門的職責、市場準入的資質要求等都會有所規定。“但更細化的規定，要根據實際需求，看是否需要制定專門的《核安全法》。”

　　對于立法工作的進展，鄭玉輝表示，2011年上半年，立法工作肯定能從組織上落實，專家小組能組建完畢。因為之前已經做過很多的工作，原子能法已經初具雛形，下一步的計劃是在2011年年底之前，提交一個比較成熟的原子能法征求意見稿，然后征求有關部委、單位等的意見。

　　原子能法現在雖然被國務院列入有關立法計劃，但仍然屬于三類計劃，也就是“抓緊研究起草”。“我們爭取在明年進入二類計劃(‘條件成熟時安排審議’)或者一類計劃(‘安排審議’)。”鄭玉輝告訴記者，他還表示，原子能法畢竟只是一個宏觀層面的法律，對于大的政策路線以及技術方向會有涉及，但是具體的技術標準法規、實施細則還需要修改或增設配套的法律。

　　目前我國在技術性文件方面的導則、標準仍不夠完善，現在的技術規定過于依賴國際原子能機構，對于我國的核監管經驗提煉不足，導致其適用性和可操作性受到一定限制。另一方面，核行業和其他行業標準銜接存在較大問題，對于同一技術范疇內的標準化對象，有的標準之間存在內容重復、交叉或者相互矛盾的現象。“當然，現在核行業內部標準本身就不統一，因為引進技術的問題，導致采用的標準各不相同。技術標準不統一，給管理也會帶來問題。不過，我國2007年已經成立標準化領導小組，開始安排制定和審核中國自己的標準。”周濤告訴記者。

　　不過，在周濤看來，技術和法規只是一方面，實際上，在已發生的幾次事故中，人的因素是最重要的，人可以發現解決問題，人也能造成或加速問題的嚴重程度)。在企業內部，要注重對員工核安全文化的培養。“只有真正將安全意識貫徹到員工的行為中，規范操作，才能從細微處發現安全隱患，防范于未然。”■　文/記者黃倩(檢察日報社《方圓》雜志供稿正義網)