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美國海軍反應堆辦公室由美國海軍和能源部國家核軍工管理局共同管理，負責實施美國的海軍反應堆計劃，對海軍核推進相關事務進行全壽期管理，其中包括海軍反應堆乏燃料的管理。20世紀50年代以來，海軍反應堆辦公室一直利用愛達荷國家實驗室的海軍反應堆設施（NRF）處理、檢查和貯存海軍反應堆乏燃料。

但是，由于已投運超過60年，NRF的部分乏燃料管理設施持續老化，越來越難以滿足美國海軍乏燃料管理需求。為此，海軍反應堆辦公室于2018年9月啟動乏燃料管理設施項目（SFHP），對NRF的乏燃料管理基礎設施進行現代化改造，提升海軍反應堆乏燃料管理能力水平。SFHP初期預計成本17億美元，2024財年投運，但其在執行過程中不斷拖期超概，海軍反應堆辦公室不得不多次調整項目成本估算和進度安排。2022年10月，海軍反應堆辦公室完成SFHP第三次基線調整，預計成本增加至30億美元，投運時間推遲至2028財年。

1、GAO審查報告要點

2024年12月12日，美國政府問責署（GAO）發布報告《海軍反應堆乏燃料管理設施項目成本、進度及質量獨立分析》（以下簡稱“《報告》”），圍繞SFHP第三次基線調整情況對該項目進行了全面審查，分析了其在成本增加、進度延誤以及質量等方面的問題，并提出了改善建議。

存在的問題

《報告》認為，海軍反應堆辦公室并未完全按照GAO《成本估算與評估指南》和《進度評估指南》中確定的方法和最佳實踐來制定、維護和記錄項目的成本估算和進度安排，對項目成本、進度及質量的分析也缺乏獨立性?？偟膩碚f，SFHP主要存在以下三方面的問題。

項目成本估算的全面性和可信度不足。成本估算的全面性不足。首先，SFHP第三次基線調整的成本估算應基于以產品為導向的工作分解結構（WBS），對影響成本估算的每個要素都進行詳細說明。但是，相關文件中沒有利用WBS來進行成本估算。對此，海軍反應堆辦公室解釋稱，其主要是在項目年度計劃中利用WBS來估算成本，在第三次基線調整中沒有體現。其次，此次成本估算未完全包含項目從開始到開發、生產、運維及處置整個生命周期內的所有潛在成本，如對該設施運維方法開展的高層研討產生的成本。另外，海軍反應堆辦公室雖然掌握影響項目成本的假設因素和相關支持數據，但這些信息分散在多個不同文檔中，沒有形成一份綜合的文件材料，這使得難以準確評估某一具體假設因素對成本估算的影響。

成本估算的可信度不足。首先，此次成本估算雖然多次對影響成本的關鍵要素進行了交叉檢查以驗證其有效性，但沒有進行獨立的成本估算。其次，此次成本估算不包括項目敏感性分析。另外，此次成本估算主要依賴專家而不是歷史數據來評估風險。

項目進度安排的全面性尚可，但可信度不足。進度安排的全面性尚可，但并未明確界定努力水平活動（指那些與時間相關、但不易用實物產品或可交付的成果等量化指標來衡量的工作）。SFHP共制定了3級進度安排，自上而下分別是：由海軍反應堆辦公室管理的綜合進度安排、由主承包商管理的重點進度安排和由各分包商管理的具體進度安排。第三次基線調整的進度安排為所有項目活動分配了資源，并對各級進度安排的資源分配情況進行了審查，有利于準確指導某一具體項目活動的資源調配。但是，各級進度安排均沒有對努力水平活動進行明確界定，這在一定程度上影響了關鍵路徑的有效性。

進度安排的可信度不足。首先，各級進度安排中部分關鍵項目節點存在不一致的情況。其次，沒有對第三次基線調整進行進度風險分析。

未獨立分析造成成本增加、進度延誤及質量問題的原因。首先，雖然海軍反應堆辦公室2018年以來曾多次調整項目基線，但主要是依靠項目主承包商來分析成本、進度及質量問題的原因并采取補救措施，而不是依靠外部獨立承包商或能源部內部的獨立辦公室。一方面，主承包商屬于項目相關方，其分析結果無法完全做到獨立、客觀；另一方面，從實際情況來看，采取的補救措施也并沒有阻止項目成本進一步增加、進度進一步延誤和質量問題一再發生。

其次，能源部關于項目管理的第413.3B號命令規定，當項目基線將被違反時，應獨立且客觀地分析造成成本增加和進度延誤的原因，但SFHP的實施計劃并未包含相關規定。能源部關于質量保證的第414.1D號命令規定，應對項目的質量保證計劃進行獨立分析，在發現質量問題時及時糾正并確定原因，防止問題再次發生。但無論是《海軍反應堆質量保證要求文件》還是SFHP的質量保證計劃，亦均未包含相關規定。

改善建議

為解決上述問題，《報告》向海軍反應堆辦公室提出了六項改善建議。

一是應確保SFHP的成本估算符合GAO規定的關于成本估算全面性和可信度的最佳實踐，包括確保成本估算的獨立性；二是應確保SFHP的進度安排符合GAO規定的關于進度安排可信度的最佳實踐，包括確保完成進度風險分析；三是應確保完成對SFHP成本增加和進度延遲原因的獨立客觀分析；四是應按照能源部第413.3B號命令要求，更新重大項目實施計劃內容，增加“當項目基線將被違反時，對造成成本增加和進度延誤的原因進行獨立客觀分析”的相關條款；五是應確保完成對SFHP質量保證計劃的獨立評估；六是應按照能源部第414.1D號命令要求，更新重大項目質量保證計劃內容，增加“定期對項目服務質量和工作績效進行獨立分析，并在項目出現質量問題時及時糾正并確定原因，防止問題再次發生”的相關條款。

2、相關思考

美國《2024財年國防授權法案》第2226條所附的參議院報告118-58明確要求GAO審查海軍反應堆乏燃料和相關設施狀況，為后續將其移交能源部環境管理辦公室奠定基礎。《報告》是GAO對《2024財年國防授權法案》的回應，能源部國家核軍工管理局也對《報告》提出的六項建議表示認可，并承諾將在第四次基線調整時酌情吸收，解決SFHP面臨的問題。這些都表明，美國正越來越重視海軍反應堆乏燃料管理能力的提升，未來將加快推進SFHP實施進程，鞏固其海軍核動力領域的全球領先地位。

另外，提升項目分析的獨立性對于保證項目有序實施來說至關重要。一是獨立分析由無利益相關的第三方或獨立團隊執行，避免了項目相關方因爭取預算、縮短工期等主觀動機導致的分析偏差，可以提升分析結果的中立性和可信度；二是選擇專業團隊通過系統化方法獨立開展項目分析，可以減少分析的遺漏和誤判，提升分析結果的精確度；三是獨立分析通過揭示隱性成本或低效環節，可以更好地推動資源的合理化配置，提升項目整體效益。

來源｜《中國核工業》雜志2025年第3期

作者｜曹   鑫

編輯｜韓建超

審校｜連   敏