您的位置：中國核電信息網 > 中國核電國產化論壇 > 論壇文獻 > 中國核電的核安全監管策略 摘要 在國家“積極發展核電”的政策指引下，我國核電建設迎來了新的發展機遇，已有的核電廠運行和建設取得良好業績，核安全水平在不斷提高。本文介紹了我國運行核電廠和在建核電廠的安全狀況，簡要回顧了國家核安全監管機構和核安全法規體系的歷史沿革，以及核安全許可證制度和核安全監督任務，重點闡述了核電安全的監管策略。
今天，正值第九屆中國國際核工業展覽會在北京隆重召開之際，在這里舉辦“中國核電國產化論壇”，我謹代表國家環保總局（國家核安全局）對大會和論壇的召開表示熱烈地祝賀。這次論壇是在我國核電建設進入十分關鍵的時期召開的，是一次重要的會議，它必將給我國核電國產化建設和發展帶來積極的推動作用。下面我代表國家環保總局（國家核安全局）把中國核電的核安全監管狀況和策略向大家作一介紹。
一、核電安全的基本情況
目前我國共有15臺機組運行和在建，2005年有9臺機組商業運行，所有機組都取得了良好的運行業績，總計發電量為530.82億千瓦時、上網電量為503.29億千瓦時，同比分別增長5.18%和5.29%。其中秦山核電廠全年發電量達到23.49億千瓦時，機組能力因子87.02%；秦山第二核電廠兩臺機組全年共發電101.33億千瓦時，全年平均機組能力因子達到86.70%；秦山第三核電廠兩臺機組發電量達到101.24億千瓦時，全年平均機組能力因子達到80.98%；
平均遠低于國家限值；放射性流出物的排放得到了有效控制和監測，核電廠的年排放量遠低于國家限值；無超標排放事件發生，周圍環境的輻射水平保持在天然本底的漲落范圍內。
正在建造的核電廠有6臺機組，其建造質量得到有效控制。2005年在建項目取得重要進展，田灣核電廠一期工程兩臺百萬千瓦機組是中俄兩國核能領域最大的高科技合作項目，也是中俄合作迄今為止最大的經濟合作單項工程，經田灣核電建設者的不懈努力，解決了1號機組蒸汽發生器傳熱管缺陷等重要設備不符合項問題，分別在2005年10月和12月成功完成了首次裝 料和臨界，為1號機組早日并網奠定了基礎。2號機組水壓試驗等各項調試工作進展順利。2005年國家已經批準的各核電項目前期準備工作進展順利。嶺澳二期工程建設兩臺百萬千瓦機組，項目于2005年12月15日正式開工。秦山二期擴建工程建設兩臺65萬千瓦機組，項目前期準備進展順利，已完成初步設計審查，我局已于2006年1月24日向其發放了建造許可證.按照國家電力發展規劃，到2020年，核電裝機總量要從現有的870萬千瓦增加到4000萬千瓦，達到全國總電力裝機總量的4%左右，即從現在起今后15年內，
并通過不斷調整，使得核安全、輻射環境防護和放射性廢物安全管理有機地結合成一個整體，理順了關系，提高了效能，國家環境保護總局對外加掛國家核安全局牌子，為加強我國核和輻射環境與放射性廢物安全的監督管理工作創造了有利條件，近幾年核安全監管事業的蓬勃發展更證明了這一點。
國家環保總局（國家核安全局）對全國民用核設施安全實施統一監督，獨立行使核安全監督權。國家環保總局（國家核安全局）監督管理的主要措施之一是核設施安全許可證制度，同時對核設施、核材料和核活動實施監督。同時，國家環保總局（國家核安全局）還對全國核設施環境保護實施監督管理。
中國核安全法規規定，核安全許可證持有者（或申請者）對核電廠、核材料和核活動的安全承擔全面責任。國家環保總局（國家核安全局）通過許可證的審批、監督、執法、獎勵和處罰，對許可證持有者核安全活動實施監督檢查，確保許可證持有者承擔安全責任和依法進行核安全有關活動。國家環保總局（國家核安全局）總部設在北京，并在上海、深圳、成都、北京設立四個地方監督站，負責上述地區的日常核安全監督。為更好地履行監管職能，國家環保總局（國家核安全局）設立了核安全中心，作為其技術支持和保障中心。國家環保總局（國家核安全局）還建立了核安全與環境專家委員會，在制定核安全法規、核安全技術開發，核安全審評監督方面提供技術咨詢.國家環保總局（國家核安全局）組織機構見圖1。
隨著核事業的不斷發展，國家對核安全監管工作給予了積極地支持，國家級監管隊伍不斷壯大。2005年先后經國家批準在總局核安全管理司加掛輻射安全管理司牌子，增加一名司級領導職數和4名行政編制；批準新建總局西北、東北核與輻射安全監督站，事業編制14名；批準總局核與輻射安全中心，增加事業編制70名；原有總局上海、廣東、四川、北方核安全監督站更名為核與輻射安全監督站，增加事業編制52名。至此，國家級核與輻射安全監管人員新增編制140人，總人數
4.3 進一步發展的輕水堆概念
達到約300人（不含總局輻射環境監測技術中心），使得核安全監管人力得到了進一步的加強。
國家環保總局（國家核安全局）核安全管理司（輻射安全管理司）具體承擔核與輻射安全的業務工作，具有一支以環保總局核安全中心、北京核安全審評中心、蘇州核安全中心、機械院核設備安全與可靠性中心和環保總局輻射環境監測中心為其技術支持后援的核和輻射環境和放射性廢物安全審評和監管隊伍，經過近二十年的鍛煉和實踐，他們已經積累了豐富的經驗和數據，并與國際原子能機構、
美國、法國、日本、德國、加拿大、俄羅斯等國的核安全監管部門有著廣泛的國際交流與合作，已經形成了一支專業技術功底扎實、知識面寬、和有一定事業心的核安全審評和監管隊伍。核安全管理司組織機構見圖2。
4.4.2 超臨界水堆
三、核安全法規體系
1986年和1987年國務院先后頒布了《中華人民共和國民用核設施安全監督管理條例》和《中華人民共和國核材料管制條例》，條例系統地規定了民用核設施和核材料監督管理的目的和范圍，確立了核安全許可證制度，明確了核材料管制的辦法，規定了監管機構和核行業主管部門的職責及營運單位的法律責任。1993年國務院發布了《核電廠核事故應急管理條例》，規定了核事故應急的方針、對策和措施。1986年國家核安全局
發布了核電廠選址、設計、運行和質量保證等四個安全規定；1990年國家環境保護局發布了《放射性環境管理辦法》；國家環境保護局、衛生部等發布了輻射防護方面的規定；1991年國家核安全局發布了《核電廠放射性廢物管理安全規定》。由全國人民代表大會常務委員會批準的《放射性污染防治法》于2004年10月1日起實施，為進一步強化我國的核與輻射安全監管發揮了重要的作用。上述條例和規定是對核電廠安全的基本要求。另外，根據實施情況對已發布的法規和導則進行了增補和修訂。
此外，國家原子能機構、國家環境保護總局（國家核安全局）、衛生部等部門陸續制定了相應的實施細則和安全導則，形成了比較系統的核安全法規體系。
現在已經形成的我國核安全法規體系由國家法律、國務院行政法規、部門規章、核安全導則、標準及規范組成。核安全法規體系層次見圖3。
1、國家法國家法律：由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會制定，具有高于行政法規和部門規章的效力。
現有的適用于核安全領域的國家法律有《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國環境保護法》及《中華人民共和國放射性污染防治法》。近期，國家還將制定《原子能法》等專項法律加強核安全領域等的法律建設。
2、國務院行政法規
核安全管理條例：是規定管理范圍、管理機構及其職權、監督管理原則及程序等重大問題的規章。它是國務院發布的行政法規，具有法律約束力。
3、部門規章
實施細則：是根據核安全管理條例，規定具體實施辦法的規章，由國家有關部門發布的部門規章，具有法律約束力。
核安全規定：是規定核安全目標和基本安全要求的規章，由國務院批準，國家有關部門發布并具有法律約束力的文件，屬部門規章。
核安全標準：由國家原子能機構、國家環境保護總局（國家核安全局）、衛生部等部門制定的與核安全有關的標準和規范。
4、指導性文件
核安全導則：是說明或補充核安全規定以及推薦實施安全規定的方法和程序的指導性文件。
四、許可證制度
中國對核電廠的核安全監督實行核安全許可證制度。
核安全許可證是國家監管機構批準申請人從事與核安全有關專項活動（如核電廠選址、制造、建造、調試、運行、退役、核材料持有、使用、生產、儲存、運輸和處置等）的法律文件。
國家環保總局（國家核安全局）負責審批頒發或核準頒發的許可證包括：
1、核電廠建造許可證；
2、核電廠運行許可證；
3、核電廠操縱人員執照；
4、核電廠廠址選擇審查意見書、核電廠首次裝料批準書及核電廠退役批準書等在內的其它需要批準的文件。
許可證申請和審批程序的程序是申請人必須提交申請書、安全分析報告、環境影響報告書及其它法規規定的有關文件，經國家環保總局（國家核安全局）評審批準后，方可進行相應的核活動。國家環保總局（國家核安全局）在審批過程中，應該向國務院有關部門以及核電廠所在省、自治區、直轄市政府征詢意見。國家環保總局（國家核安全局）在取得技術審評結果，并征詢國務院有關部門和地方政府的意見，經核安全與環境專家委員會咨詢審議后，獨立作出是否頒發許可證的決定，同時規定必要的許可證條件。許可證申請和審批過程見圖4。
五、核安全監督
國家環保總局（國家核安全局）及其派出機
構向核電廠選址、制造、建造和運行現場派
駐監督組（員）執行下列核安全監督任務：
1、審查所提交的資料是否符合實際；
2、監督是否按照已批準的設計進行建造；
3、監督是否按照已批準的質量保證大綱進行管理；
4、監督核電廠的建造和運行是否符合核安全法規和許
可證所規定的條件；
5、考察營運單位是否具備安全運行及執行應急計劃
的能力；
6、其它需要監督的任務。
核安全監督員在執行任務時，有權進入核電廠的設備制造、建造和運行現場，調查情況、收集有關核安全資料。
國家環保總局（國家核安全局）在必要時有權采取強制性措施，包括責令核電廠停止運行。
六、核安全監管策略
要確保核電國產化建設取得積極的進展，不再走錯一步，建成一批經濟效益好、安全性能高、可持續發展能力強的具有國際先進水平的一流核電廠，我們認為在核安全監管上應采取以下策略：
1、堅決貫徹“安全第一的方針
在核安全監管中，從核電廠的選址、設計、建造、運行和退役等活動中都必須把“安全第一”的方針放在最優先的地位。自覺地轉變觀念，認識到核安全是國家安全的重要組成部分，核安全是核電建設的生命線，保證核安全才能保證核電建設和發展有最大的經濟效益、社會效益和環境效益。
把一貫倡導的“安全第一、質量第一”的方針，提高到確保核安全監管“萬無一失”的監管要求上來，所有參與核安全活動的單位和個人都應該認真貫徹這一方針。當安全問題與其它問題（如經濟問題、進度問題等）相矛盾時，都必須服從核安全的需要。
2、進一步完善核安全法規體系
盡快制訂、修訂和完善與《中華人民共和國放射性污染防治法》相匹配的行政法規和部門規章；根據國內外核電運行經驗反饋和核技術的發展，抓緊修訂有關的核安全技術法規和標準，保持我國的核安全法規及核安全水平與國際水平一致，以適應我國核電國產化建設的需要。此外，進一步貫徹國務院“依法行政，建立法制政府”的要求，以核安全許可證制度、環境影響評價制度、“三同時”竣工驗收制度、注冊核安全工程師執業資格制度等為手段，對核電廠實施全過程監督，
努力做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，促進核電的可持續發展。
3、加強核安全文化建設
加強對核電廠業主和核安全監管人員的核安全文化教育和建設，努力把“安全第一”轉變為業主和核安全監管人員的自覺行動和要求，全面提高核安全相關人員的核安全文化素養，使從事核安全相關的工作人員都成為核安全的一道屏障。積極倡導業主和廣大員工努力做到“三老”，即做老實人、說老實話、辦老實事，不隱瞞任何核安全問題。加強對業主和廣大員工質量保證工作的管理，強調做到“四個凡事”，即凡事有章可循，凡事有據可查，凡事有人負責，凡事有人檢查。
4、把好核電建設項目投資控股企業的準入關
目前，在國家“積極發展核電”的政策指引下，國內投資核電的熱情漸趨高漲。但由于核電建設項目具有投資額度大、建造周期長、技術含量高、專業分工細、安全標準嚴、管理難度大、還受其他不確定因素等影響的特點，如果允許社會各路投資不經節制地投資控股建設核電廠，勢必會造成行業發展的無序競爭，從而為核電廠建造質量和運行安全留下隱患。因此，為了規范核電行業投資行為，維護核電行業建設秩序，促進
健康發展。同時，這個準入機制應是動態管理的，才有利于把好核電建設項目投資控股企業的準入關。
5、加強對新項目的核安全審評
對于2004年4月18日，國家核安全局發布的新版《核動力廠設計安全規定》和《核動力廠運行安全規定》如何執行的問題，目前業界存在不少爭議。我們認為，我國新建核電廠的設計原則上都必須滿足新的《核動力廠設計安全規定》的各項要求，但對于不同性質的核電項目，具體審查政策可以有所差別。
對于不是以在中國已經建造運行的電廠作為參考的電廠，即“全新”電廠或稱非“翻版+改進”電廠，必須嚴格遵守新的法規要求。而對于已在中國建成運行的電廠作為參考的電廠，即“翻版+改進”電廠，原則上也要遵守新的法規，從總體上必須采取改進措施，提高安全要求，尤其是對于過去核安全審評監督過程中發現的薄弱環節，必須采取相應措施加以解決，但考慮到這類電廠在中國已積累有相當的運行、維護、管理經驗，具有了一定的技術基礎，對保障核安全是有利的，如果貿然進行重大修改,反而會損害這些經驗和基礎，增加安全上的不確定性，因此，經報國家核安全局審批后，局部問題可做適當處理。
6、強化核與輻射安全監督進一步編制和完善適用于各個核電廠在選址、制造、建造、調試、運行、退役等各個不同階段的監督大綱和各類監督程序。嚴格按照批準的監督大綱和程序加強對核電廠的核與輻射安全監督,不斷促進核電廠嚴格按照國家核安全局認可的質量保證大綱從事核與輻射安全活動，促進各個核電廠的質量保證體系得到有效的運轉。
7、調整核承壓設備活動資格許可證審批政策，提高管理要求
2004年初，國家核安全局決定對核承壓設備活動資格許可證的管理政策進行適當調整和加強，其中明確規定：
（1）在換證審查過程中，必須注重企業持證期間的工作業績、有無重大不符合項并是否得到了妥善處理；
（2）人力、軟件、硬件能力不足問題原則上都不能作為許可證條件留待后續階段解決；
（3）改進原有審查模式，建立主審單位審查制，增加專家委員會咨詢審議環節。
為了更好地貫徹調整后的許可證管理政策，使該政策具有更好的指導性和可操作性，國家核安全局2005年初又出臺了“關于印發《關于執行<民用核承壓設備安全監督管理規定>中有關問題的說明》和《民用核承壓設備資格許可證持證單位報告制度》的通知” （國核安發[2005]41號）。此文件進一步細化了民用核承壓設備安全監督管理的有關規定，明確了核承壓設備活動資格許可標準、許可證條件制度、主審單位制度、模擬件或樣機制度、專家委員會審議制度、持證單位無錯退出制度、營運單位批準持證單位質保項目分大綱制度、持證單位報告制度、營運單位對所屬核承壓設備活動負責制度、質量鑒定主持單位負責制度以及進口核設備事前評估制度等。這些制度具體明確了許可證的管理要求、許可證審查模式、對持證單位和營運單位的監管措施等，使核承壓設備監管進一步體現了獨立性、公開性、有效性、科學性和可靠性的審查工作原則。
8、逐步推廣采用新的核安全監管方法
我局將根據國際核安全監管經驗和技術，結合具體情況，針對我國有不同堆型、不同標準、不同技術和不同安全哲理的核電廠的特點，改進核安全的監管方法，盡快建立其新的核安全監管模式、手段和程序。集中體現在以下幾方面：
(1）安全監管更集中在風險較大的地方；
（2）對于存在問題的核電廠加大監管力度；
（3）使用更客觀的方法評價被監管者的行為；
（4）給出公眾和業界都能及時理解的評價核電廠行為的方法；
（5）降低不必要的監管負擔；
（6）能預知并提前響應那些可能違反法規的活動；
（7）建立一套基本的監督檢查大綱，提出對所有被監管者最少的監管要求。
9、加強核安全監管人才的培養和資金投入，提高核安全監管能力
積極推進注冊核安全工程師執業制度的建設，努力加強核安全技術后援單位的人才培養和引進，采取有效措施提高其業務能力，逐步改善和提高他們的生活待遇，在穩定現有技術人才隊伍的同時，積極創造條件，吸引更多有志于核安全監管事業的高素質科研人才，為建立和發展核安全監管事業服務.做好“十一五”環境與核安全監管能力建設規劃，爭取國家對核安全監管部門的資金投入，落實核安全監管人員編制，建立一支事業心強、業務精通、執法水平高的核安全監管隊伍。進一步整合核安全審評、監督和管理的力量，加大核安全審評和監督技術保障的硬件和軟件投入,以進一步提高核安全的監管能力和執法水平。
10、定期安全評價和運行評估
采用定期安全評價制度，對核電廠進行定期安全評價，及早發現核電廠運行和安全上的薄弱環節，提高核電廠的管理水平和安全水平。積極倡導核電廠建立自己的運行評估制度，定期或不定期地對運行核電廠的運行業績進行評估，為保證運行安全服務。
11、重視人因和加強核電運行經驗反饋
為了加強核電運行經驗反饋，防止和糾正人因失誤，促進業主建立起多方參與的不同層次的核電運行經驗反饋系統，積極開展內部運行經驗反饋和外部運行經驗反饋活動，吸取經驗教訓，
12、推廣采用概率安全評價方法
世界核電廠的運行經驗表明，應用概率安全評價方法，可以有效地提高核電廠的安全性。因此，我國核行業主管部門和核安全監督部門都非常重視并努力推廣概率安全評價技術在核安全領域中的應用。我國的核電廠正在進行概率安全評價以幫助核電廠的設計和運行。我局正在進行概率安全分析方法應用的法規研究，組織編制核電廠概率安全評價方法格式和內容等技術文件。
13、加強核電廠嚴重事故對策的研究
我局正在組織開展核電廠嚴重事故預防和緩解措施的研究。組織制訂《嚴重事故管理指南的編制要求》，進一步明確對于新建核電廠和運行核電廠編制應對各種嚴重事故管理指南的指導性文件。組織制訂《運行核電廠嚴重事故管理要求》，明確對運行核電廠在應對嚴重事故管理方面的要求。
14、加強安全評價與驗證的研究
為積極我國推動核安全法規建設和適應核電國產化建設的需要，我局正在組織編制《核動力廠安全評價與驗證》的導則，為設計單位在初始設計和設計修改過程中對核動力廠進行安全評價提出建議，也為營運單位對于新核動力廠的安全評價進行獨立驗證提出建議。實施安全評價與獨立驗證的建議也適用于指導對現有核動力廠進行安全審查。依據現行的標準和實踐對現有核動力廠進行安全審查，其目的在于確定是否存在影響核動力廠安全的任何偏離以進一步提高設計的安全水平。
15、加強核安全領域的科學研究及國際合作
為保證我國的核安全水平與國際核安全監管要求相當，我局將更加積極地開展新一代核電廠安全特性的科學研究，積極開展與國際同行的合作與交流，認真開展《核安全公約》的履約工作，加強雙邊合作，利用國際原子能機構等多邊國際組織，積極參加有關的活動，用先進的核安全理念、監督技術和經驗來開拓我們的思路，完善自己的工作，為保證核電運行安全提供強有力的保障。
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